Закон как источник права окружающей среды

 

В правовом государстве основным источником экологического права должен быть закон. Это означает прежде всего, что в законах должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизм их обеспечения и защиты, должно определяться основное содержание правового регулирования общественных отношений собственности на природные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды.

Закон есть средство закрепления государственной экологической политики. Поэтому как акт, принимаемый органом представительной ветви государственной власти, он есть выражение воли народа в определении политики государства в сфере взаимодействия общества и природы. Таким образом, народ через своих представителей в законодательных органах имеет возможность формулировать государственную экологическую политику.

Особое место закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты как источники права носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется обязательностью соответствия требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут применяться

5. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»:
общая характеристика и место
в системе источников права окружающей среды

 

Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» знаменует новый этап в развитии российского экологического законодательства как законодательства нового поколения. Он заложил основы прогрессивного развития данной отрасли с учетом изменившихся политических, экологических, экономических, социальных условий развития общества и государства на современном этапе.

Закон определил задачи всего природоохранительного законодательства РФ. Они включают регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия любой деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей (ст. 1).

Чрезвычайно важно констатировать то, что эти задачи должны последовательно решаться с учетом нового эколого-правового статуса человека и гражданина в России. Впервые в российском экологическом законодательстве урегулирован комплекс экологических прав граждан, основное из которых – право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды (ст. 11).

Центральное место в Законе отведено предупреждению нанесения вреда природной среде, стимулированию и обеспечению исполнения экологических требований. В этой связи он формулирует ряд новых положений и подходов к решению экологических проблем в стране. К ним относятся: создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы, установление требований относительно экологического воспитания и образования, ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями.

Важно и то, что Закон создал таким образом предпосылки формирования основных институтов активно развивающегося права окружающей среды.

Следовательно, значение Закона «Об охране окружающей природной среды» заключается прежде всего в том, что он содержит ряд норм, определивших прогрессивные тенденции в развитии российского экологического права на современном этапе.

Одновременно нельзя не обратить внимание на его дефекты и пробелы в нем. Представляется, что Закон далеко не в полной мере обладает свойством прямого действия его предписаний. В основном он содержит выраженные в общем виде материальные нормы, требующие для реализации принятия многих законодательных и подзаконных актов. Это обстоятельство предопределило, в частности, то, что в целом Закон оказался неэффективным.

В Законе имеются очевидные пробелы. Так, в нем нет даже упоминания об оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду – одной из центральных природоохранных мер, экологическом аудировании, экологической сертификации, экологических требованиях при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при банкротстве предприятий. Более широко должны быть урегулированы отношения по экологическому лицензированию, по информационному обеспечению охраны окружающей среды.

Едва ли точна и оценка этого Закона как головного акта отрасли экологического законодательства. Ведь экологическое законодательство регулирует не только отношения по охране окружающей среды от вредных воздействий. Предмет же данного Закона, даже судя по его названию, – охрана окружающей среды. Лишь в отдельных статьях предусматриваются меры по регулированию природопользования (например, в ст. 19 устанавливаются требования по лимитам на природопользование, в ст. 20 – требования к платности использования природных ресурсов).

Чтобы наиболее эффективно выполнять роль головного акта названной отрасли, такой Закон должен, во-первых, установить общие требования по регулированию отношений собственности на природные ресурсы, рационального природопользования и охраны природы от вредных воздействий. Во-вторых, содержать требования относительно всех правовых мер обеспечения природопользования и охраны природы, включая нормирование, экспертизу, лицензирование, сертификацию, аудит, мониторинг, контроль, учет, отчетность и др.

Назначение закона как головного акта состоит в том, чтобы обеспечить единообразное правовое регулирование соответствующих отношений и тем самым определить место в системе соответствующего законодательства. В Законе «Об охране окружающей природной среды» определено его место в системе природоохранительного законодательства. Согласно ст. 2 природоохранительные отношения в РФ регулируются настоящим Законом, разрабатываемыми в соответствии с ним законодательными актами Российской Федерации и республик в ее составе. Это означает, что в вопросах охраны окружающей среды нормы других законов не должны противоречить данному законодательному акту. На практике же имеется немало случаев, когда принимаемые в его развитие законодательные акты предусматривают противоречащие ему положения.

Так, в соответствии со ст. 61 Закона «Об охране окружающей природной среды» государственные природные заповедники образуются Правительством РФ, Советами Министров республик в составе РФ. То есть они, как и национальные природные парки (ст. 63 этого Закона), могут создаваться на двух уровнях. Федеральный же закон «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливает, что территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Соответственно государственные природные заповедники (ст. 8), как и национальные парки (ст. 14), учреждаются постановлениями Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение их территории к объектам федеральной собственности.

9. Нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации

 

В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.

Какова предметная сфера правового регулирования экологических отношений на уровне субъектов РФ? Согласно Федеративному договору, а также Конституции РФ, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. Обращаем внимание, что в перечень отраслей законодательства, регулируемых совместно, не включены три отрасли – законодательство об охране атмосферного воздуха, о животном мире и о растительном мире вне лесов. Какие же отношения из этих трех отраслей законодательства образуют предмет собственного регулирования субъектов Федерации? На этом вопрос ответить непросто, имея в виду, что законодательство об охране окружающей среды включает нормативные правовые акты об охране всех природных ресурсов. Выходит, что для собственного правового регулирования остается правовое регулирование использования животного мира, растительного мира вне лесов и атмосферного воздуха.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.

Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, б) обеспечения правопорядка в стране.

Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках-субъектах РФ это – конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

При характеристике источников права окружающей среды, создаваемых федеральными органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, важно упомянуть соглашения о взаимной передаче части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Возможности развития договорных отношений между указанными органами предусмотрены ст. 78 Конституции РФ. Такие отношения развиваются довольно активно, в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В частности, соглашения в данной сфере заключены между Правительством РФ и правительствами Башкортостана, Свердловской области и др. Они служат не только средством достижения целей оптимального решения экологических задач с учетом национальных и региональных условий, но и обеспечения политической стабильности в стране.

9 вопрос