Система права в области обеспечения безопасности туризма

 

Законодательство в области обеспечения безопасности туризма является составной частью законодательства о туристской деятельности, а также законодательства в области обеспечения безопасности.

В соответствии со ст.2 Закона о туристской деятельности и ст.6 Закона о безопасности правовое регулирование отношений в области безопасности туризма относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации в области обеспечения безопасности туризма можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле.

В узком смысле оно состоит из пяти правовых актов (источников) законодательства о туристской деятельности федерального уровня:

Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации";

Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 901 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму";

Постановления Правительства Российской Федерации от 24 января 1998 г. N 83 "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов";

Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 января 2005 г. N 1424-IV ГД "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за пределами территории Российской Федерации".

Кроме того, к законодательству о безопасности туризма в узком смысле относятся также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие исключительно вопросы безопасности туризма.

В широком смысле - законодательство в области обеспечения безопасности туризма включает в себя значительный массив нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности общего характера, в которых содержатся отдельные правовые нормы и в области безопасности туризма.

Источники законодательства в области безопасности туризма можно группировать по различным критериям: по юридической силе (иерархии), по кругу актов, по предмету ведения, по территории, по предмету регулирования, по объектам безопасности и др [5].

По юридической силе выделяются:

Конституция Российской Федерации;

Федеральные конституционные законы ("О Правительстве Российской Федерации", "О чрезвычайном положении");

Федеральные законы (Закон о туристской деятельности, Закон о безопасности);

акты Президента Российской Федерации;

акты Правительства Российской Федерации;

акты палат Федерального Собрания Российской Федерации;

акты федеральных органов исполнительной власти.

По кругу актов выделяются законодательные и иные (подзаконные) правовые акты.

По предмету ведения правовые акты относятся к федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.

По территории действия правовые акты могут быть национальные (Закон "О защите прав потребителей") и международные (Руководящие принципы ООН для защиты интересов потребителей, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах).

По объектам безопасности правовые акты подразделяются на акты, регламентирующие общественные отношения в сфере безопасности личности (Закон О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации), акты в области обеспечения безопасности общества (Закон Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации), акты в области безопасности государства (Закон О борьбе с терроризмом), а также комплексные (универсальные) правовые акты (Закон о безопасности, Концепция национальной безопасности).

По предмету регулирования выделяются специальные правовые акты в области обеспечения безопасности туризма, а также все иные правовые акты в области безопасности, в которых содержатся отдельные нормы о безопасности туризма.

Согласно Закону о туристской деятельности государственное регулирование туристской деятельности наряду с прочим осуществляется путем защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности, установления правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и пребывания на территории Российской Федерации с учетом интересов развития туризма (ст.4).

Закон о туристской деятельности определяет понятие безопасность туризма, устанавливает права и обязанности туристов, туроператоров, турагентов, органов государственной власти, средств массовой информации в области обеспечения безопасности туризма (ст.14), определяет силы и средства обеспечения безопасности туризма - специализированные службы по обеспечению безопасности туристов (ст.15), устанавливает способы обеспечения безопасности туризма - страхование при осуществлении туристской деятельности (ст.17).

Согласно указанному закону основными обязанностями участников туристского процесса в области обеспечения безопасности относятся:

) обязанности органов государственной власти как субъектов обеспечения безопасности:

специализированных служб по обеспечению безопасности туризма - оказывать необходимую помощь туристам, терпящим бедствие в пределах территории РФ;

Российской Федерации - в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций принимать меры по защите интересов российских туристов за пределами РФ, в том числе меры по их эвакуации из страны временного пребывания; содействовать свободе передвижения туристов, обеспечивать их свободный доступ к туристским ресурсам с учетом принятых в стране (месте) временного пребывания ограничительных мер; содействовать в получении правовой и иных видов неотложной помощи, беспрепятственного доступа к средствам связи;

) обязанности средств массовой информации (СМИ):

обязанность государственных СМИ незамедлительно и безвозмездно предоставлять федеральному органу исполнительной власти в сфере туризма возможность публиковать информацию об угрозе безопасности туристов;

) обязанности туроператоров (турагентов):

создавать необходимые условия для обеспечения личной безопасности туристов, их потребительских прав и сохранности имущества, беспрепятственного получения неотложной медицинской помощи;

возмещать убытки и компенсировать моральный вред в случае невыполнения условий договора с туристом;

предоставлять туристам исчерпывающие сведения об особенностях путешествий, а также об опасностях, с которыми они могут встретиться при совершении путешествий, и осуществить предупредительные меры, направленные на обеспечение безопасности туристов;

предоставлять туристам необходимую и достоверную информацию о правилах въезда в страну (место) временного пребывания и нахождения там, об обычаях местного населения, о религиозных обрядах, святынях, памятниках природы, истории, культуры и других объектах туристского показа, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей природной среды;

незамедлительно информировать органы исполнительной власти и заинтересованных лиц о чрезвычайных происшествиях с туристами во время путешествия, а также о не возвратившихся из путешествия туристах;

предоставлять туристам гарантии оплаты медицинской помощи, если законодательством страны (места) временного пребывания установлены требования предоставления таких гарантий (страхование туристов на случай внезапного заболевания и от несчастных случаев является основной формой предоставления таких гарантий);

) обязанности туристов:

проходить профилактику в соответствии с международными медицинскими требованиями в случае совершения путешествия в страну (место) временного пребывания, в которой они могут подвергнуться повышенному риску инфекционных заболеваний;

соблюдать законодательство страны (места) временного пребывания, уважать ее социальное устройство, обычаи, традиции, религиозные верования;

сохранять окружающую природную среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания;

соблюдать правила въезда в страну (место) временного пребывания, выезда из страны (места) временного пребывания и нахождения там, а также в странах транзитного проезда;

соблюдать во время путешествия правила личной безопасности.

В Постановлении Правительства России о Федеральном агентстве по туризму к числу его полномочий в области безопасности туризма отнесено информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания (п.5.3.2) [6].

Постановлением Правительства РФ О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов рекомендовалось органам исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий определить состав сил и средств постоянной готовности территориальных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, используемых при оказании необходимой помощи туристам, терпящим бедствие в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации [7].

Понимая значение надлежащей безопасности для развития туризма, органы исполнительной власти некоторых субъектов Российской Федерации наряду с федеральными органами государственной власти осуществляют различные меры, направленные на обеспечение безопасности туризма на своей территории.

Значительное внимание вопросам безопасности туризма уделено в документах Всемирной туристской организации, в том числе в Кодексе туриста, принятом в 1985 г. вместе с Хартией туризма на VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, Гаагской декларации по туризму (1989), Глобальном этическом кодексе туризма (1999) и других документах.

Следует заметить, что акты Всемирной туристской организации с точки зрения их общеобязательности относятся к нормативным правовым актам весьма условно [8]. Это, скорее, рекомендации авторитетной международной организации, являющейся специализированным учреждением ООН, исполнение которых является доброй волей государств - ее членов. Тем не менее игнорирование данных рекомендаций цивилизованными государствами также не принято, как и несоблюдение принципов и норм международного права, которые являются составной частью правовой системы нашей страны.

Гаагская декларация по туризму определяет, что безопасность и защита туристов и уважение их достоинства являются непременным условием развития туризма.

В Декларации обращается внимание государств на необходимость принятия следующих мер в области безопасности туризма:

а) меры по упрощению туристских путешествий, поездок и пребываний должны сопровождаться мерами по обеспечению безопасности и защиты туристов и туристских объектов и достоинства туристов;

б) необходимо сформировать эффективную политику, направленную на обеспечение безопасности и защиту туристов и туристских объектов, а также уважение достоинства туристов;

в) точно определить туристские товары, объекты и оборудование, которые из-за того, что они используются туристами, требуют особого внимания;

г) подготовка соответствующей документации и информации, обеспечение доступа к ней в случае угрозы туристским объектам и/или туристским достопримечательностям;

д) выполнение в соответствии с процедурами, специфичными для систем законодательства в каждой отдельной стране, юридических положений в области защиты туристов, включая, в частности, правоспособность туристов добиваться эффективной судебной защиты в национальных судах в случае действий, наносящих вред им лично или их имуществу, и особенно при таких наиболее опасных актах, как терроризм;

е) осуществление сотрудничества государств в рамках ВТО при подготовке программы рекомендуемых мер, регулирующих вопросы безопасности и защиты туристов;

ж) все страны - поставщики туристов должны принять более эффективные меры, направленные на равномерное распределение отпусков трудящихся и школьных каникул в течение года, для того чтобы снять остроту негативных последствий ярко выраженного сезонного характера туристского спроса (нехватка мест, задержки в аэропортах, пограничных пунктах и т.д.), а также связанного с этим отрицательного воздействия на занятость в области туризма, упрощение туристских формальностей и безопасность (здоровье, эксплуатация);

з) к террористам необходимо относиться как к любым другим уголовным элементам, и их нужно преследовать и наказывать без применения по отношению к ним срока давности; в этом случае ни одна страна не станет для террористов безопасным убежищем.

Безопасность туристов и их благополучие, а также поддержание высокого уровня качества обслуживания в местах туристского назначения нельзя рассматривать в отрыве от других общественных или национальных интересов, в частности принимающей страны, и окружающей среды в целом. При разработке и проведении в жизнь норм безопасности для сферы туризма и защиты туристов интересы тех, кто посещает и принимает, должны быть взаимно гармонизированы [9].

Гаагская декларация по международному туризму постановила, что в каждом государстве должен быть назначен специализированный центральный орган, которому поручались бы вопросы продвижения и проведения в жизнь, в качестве составной части национальной политики в области безопасности и защиты туристов, соответствующих превентивных мер для обеспечения защиты и безопасности туристов, особенно в районах туристских достопримечательностей и в случае эпидемий и угрозы проведения террористических актов, а также серьезных и многочисленных преступлений против туристов и их имущества.

Для упрощения и ускорения внесудебного разрешения споров, возникающих между туристами и физическими или юридическими лицами, должен быть создан соответствующий орган, как, например, служба защиты потребителей или посредник по жалобам, которые имели бы общие или специальные полномочия и в которые туристам разрешалось бы обращаться с целью разрешения их споров; эти просьбы должны быстро рассматриваться, а заинтересованным туристам следует сообщать о результатах.

В случае серьезных посягательств на туриста, особенно когда он или она пострадали в результате террористических актов, принимающее государство должно быстро предоставить в распоряжение государства, откуда прибыл турист (если это возможно, через дипломатические или консульские представительства), всю необходимую информацию о состоянии здоровья пострадавшего и обстоятельствах, в которых произошел вышеупомянутый акт.

Глобальный этический кодекс туризма (1999), принятый Всемирной туристской организацией, провозглашает, что государственные власти должны обеспечивать защиту туристов и посетителей и их имущества; они должны уделять особое внимание безопасности иностранных туристов, учитывая их особую потенциальную уязвимость; они содействуют принятию конкретных мер по информации, профилактике, защите, страхованию и помощи, отвечающих их потребностям. Необходимо строго осуждать и подавлять в соответствии со своим соответствующим национальным законодательством покушения, нападения, ограбления и угрозы, касающиеся туристов.

Со своей стороны туристы и посетители должны еще до выезда стараться ознакомиться с характеристиками стран, которые они намерены посетить; они должны осознавать риски для здоровья и безопасности, которые неизбежно связаны с выездами за пределы своей обычной среды, и вести себя таким образом, чтобы свести эти риски к минимуму. Во время путешествий туристы и посетители не должны допускать никаких преступных деяний или действий, которые могут рассматриваться как преступные по законам посещаемой страны, а также поведения, которое может представляться вызывающим или даже оскорбительным для местного населения и которое может нанести ущерб местной среде; туристы и посетители не должны участвовать в обороте наркотиков, оружия, древностей, охраняемых видов фауны и флоры, а также предметов и веществ, которые опасны или запрещены национальным законодательством [10].

Обеспечение целостной и высококачественной безопасности требует широкого сотрудничества между различными подразделениями правительства и индустрии, на национальном уровне и между соответствующими международными учреждениями.