Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

 

Статья 134

Конституция 1993 г. принималась в условиях глубоких формационных преобразований во всех сферах жизни общества, и в этом смысле она выступала не своеобразным итогом экономического, социального, политического, духовного и юридического развития общества, а была моделью настоящего и будущего. В связи с этим перед авторами проекта Конституции стояли две разновекторные задачи: с одной стороны, предусмотреть возможность уточнения этой модели с учетом опыта и быстро меняющихся реалий социального и юридического развития, с другой - гарантировать стабильность конституционного строя России и составляющих его институтов.

При этом вторая задача воспринималась как более насущная, поскольку предыдущая Конституция в результате ее нарушений, считавшихся не только допустимыми, но и неизбежными, а также многочисленных и не всегда сочетавшихся между собой изменений и дополнений во многом стала беспредметной и не была способна обеспечить рациональность форм общественного бытия и их стабильность в условиях демократии. Устранение крайностей такого позитивистского формализма виделось помимо эластичности самой Конституции в установлении границ для ее изменений, по-разному определявшихся для фундаментальных положений Конституции, которые устанавливали основы конституционного строя России и права человека и гражданина и которые не могли изменяться парламентом, и иных ее положений, изменение которых возможно при условии соблюдения необходимого для изменения Конституции большинства в парламенте и согласия субъектов Федерации.

В связи с этим перед создателями проекта Конституции стояла проблема формирования механизма новации как отдельных положений Конституции, так и ее пересмотра в целом; это в свою очередь требовало конституирования непосредственно в Основном Законе власти, наделенной полномочием на такое обновление. В широком социальном контексте речь идет о создании условий эволюционного развития Конституции, следовательно, также общества и государства, альтернативой которому является революция. Если говорить о собственно юридическом аспекте проблемы, он касается легитимированных самой Конституцией форм и способов внесения в нее изменений, т.е. организации процесса ее обновления, которое может либо затрагивать отдельные положения Конституции, либо охватывать ее в целом, включая основы конституционного строя.

Глава 9 Основного Закона предусматривает несколько властей, наделенных полномочием на обновление Конституции, водораздел между которыми предопределяется масштабом обновления. Доминирующее положение в их ряду занимает многонациональный народ Российской Федерации, обладающий учредительной властью и наделенный правом на всенародном голосовании принять новую Конституцию. Властью, способной учредить Конституцию, обладает и Конституционное Собрание, представляющее многонациональный народ Российской Федерации. Значительно меньшим объемом полномочий по новации Конституции, которая может касаться только отдельных ее положений, обладает Федеральное Собрание; при этом поправки к Конституции, принимаемые парламентом в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, для вступления в силу требуют согласия не менее чем 2/3 субъектов РФ. Последнее условие не требуется для внесения изменений в ст. 65 Конституции. Наконец, властью, способной вызвать изменения в Конституцию, обладают и субъекты РФ. Однако эта власть распространяется на изменение наименования субъекта Федерации, причем новое наименование субъекта включается в ст. 65 Конституции указом Президента.

Исходя из этой дифференциации властей, уполномоченных на обновление Конституции, комментируемая статья различает поправки к Конституции и ее пересмотр. Смысл такого разграничения заключается в том, что федеральный законодатель не уполномочен в порядке обычного нормотворчества вносить изменения в положения ряда глав Основного Закона, а их внесение в иные главы обусловлено одобрением, т.е. согласием субъектов Федерации в лице их органов законодательной власти.

В частности, по смыслу гл. 9 Конституции, поправка к Конституции, как это установлено Федеральным законом от 04.03.1998 N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", - это любое изменение текста гл. 3-8 Конституции, т.е. исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции. Как следует из Постановления КС РФ от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации"*(1252), предложения о поправках облекаются в форму особого акта - проекта закона РФ о поправках к Конституции. При этом одним законом РФ о поправке к Конституции охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста; сам же закон получает наименование, отражающее суть данной поправки.

В отличие от поправок к Конституции ее пересмотр означает внесение изменений в фундаментальные положения Конституции, закрепленные в гл. 1 "Основы конституционного строя" и гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина". Кроме того, в самой Конституции установлена процедура внесения поправок к Конституции и ее пересмотра (гл. 9), которая, как и гл. 1 и 2, "неприкосновенна" для федерального законодателя, что служит дополнительной гарантией стабильности Конституции.

В связи с последним замечанием, однако, необходимо иметь в виду два обстоятельства:

1) стабильность и неизменность Конституции не означает невозможность ее "превращения", или актуализации, т.е. ее содержательного развития без изменения буквального текста. Констатация такого "превращения" осуществляется, в частности, толкованием Основного Закона Конституционным Судом;

2) пересмотр Конституции, как представляется, никогда не может простираться до отмены идентичности Конституции как государственно-правовой формы рациональности и стабильности общества в условиях демократии, т.е. до отказа от демократии, прав человека и верховенства права, составляющих краеугольную основу развития современной цивилизации. Речь идет о том, что как поправки к Конституции, так и ее пересмотр имеют некоторые объективные пределы - демократия, верховенство права, права человека и гражданина, которые не могут быть легитимно преодолены. Этим в свою очередь предопределяются пределы конституционной инициативы и полномочия субъектов, участвующих в процессе новации Конституции.

Комментируемая статья устанавливает круг субъектов, которые вправе вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции, т.е. субъектов конституционной инициативы, в числе которых - Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также группы численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Госдумы.

При этом Конституция особо оговаривает, что речь идет не "просто" о законодательной инициативе, а именно о предложениях о поправках и пересмотре положений Конституции. Причем круг субъектов, которые вправе вносить предложения о поправках к Конституции и о ее пересмотре, совпадает. Он несколько yже круга субъектов права законодательной инициативы, как он определен в ст. 104 Основного Закона; в частности, с предложениями о поправках к Конституции и пересмотре Конституции не могут выступать отдельные члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Не упоминаются в комментируемой статье и высшие суды РФ - Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный. Особо оговаривается, что исполняющий обязанности Президента не праве вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции (ч. 3 ст. 92), что, по мнению участников Конституционного совещания 1993 г., выработавшего проект Конституции, является дополнительной гарантией сохранения рационализирующей и стабилизирующей функции Конституции, которая не должна приноситься в жертву политическому эгоизму, поскольку тем самым ставится под угрозу легитимность конституционного строя.

 

Статья 135

1. Авторы проекта комментируемой статьи хорошо сознавали, что основой правопорядка может выступать только Конституция, но не решение большинства парламента, которое в условиях плюралистической демократии, составляющей одну из основ конституционного строя РФ, не всегда постоянно. Именно поэтому в самой Конституции было установлено, что она не может быть отдана на усмотрение Федерального Собрания в своих фундаментальных положениях, касающихся основ конституционного строя и прав человека, а также внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции. В частности, положения гл. 1 "Основы конституционного строя", гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" и гл. 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции" не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Это означает, во-первых, важную гарантию рационализирующей функции Конституции как способа установления адекватных потребностям демократического развития общества форм социального, экономического, политического и юридического бытия общества и ее стабильности, поскольку учредительная власть, т.е. власть, учреждающая Конституцию, остается за ее субъектом - многонациональным народом Российской Федерации, конституировавшим себя в качестве единой государственной гражданской нации, - и не может осуществляться Федеральным Собранием; во-вторых, пересмотр Конституции может вести к иному "наполнению" демократического правового государства с присущими ему верховенством права и гарантированными правами человека, но не к отказу от них, т.е. пересмотр Конституции никогда не может простираться до преодоления ее идентичности (соответствия реалиям социально-экономического, политического, духовного и правового развития общества, а также потребностям государственного существования многонационального народа РФ как единой государственной гражданской нации и общим для современного этапа цивилизационного процесса объективным закономерностям, в числе которых демократия, верховенство права, права человека и гражданина).

2. Если предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Тем самым предусматривается возможность передачи учредительной власти конституанте, т.е. Конституционному Собранию, и определяется механизм такой передачи, в которой доминирующую роль играет парламент - представительный и законодательный орган РФ, что является гарантией эволюционного развития Конституции (в более широком социальном контексте - и общества и государства).

Таким образом, комментируемая статья в ч. 2 определяет природу Конституционного Собрания как конституанты и предполагает принятие федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании Российской Федерации", который должен определять порядок внесения и принятия предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции. Однако созыв Конституционного Собрания возможен лишь при условии, что предложение о пересмотре будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы*(1253). При этом, согласно правовой позиции Конституционного Суда, речь идет о едином для обеих палат принципе определения результатов голосования, а не способе подведения итогов голосования, исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Госдумы. Что же касается положения об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, его следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной ч. 2 и 3 ст. 95 Конституции (Постановление КС РФ от 12.04.1995 N 2-П*(1254).

Конституция, однако, не устанавливает, какой орган и в какие сроки управомочен созвать Конституционное Собрание, как не определяет и его состав, порядок формирования и деятельности, характер взаимоотношений с органами государственной власти.

Что же касается регламентов палат Федерального Собрания, то в них установлен совпадающий (за исключением малозначимых деталей) порядок рассмотрения вопроса о пересмотре положений, содержащихся в гл. 1, 2 и 9 Конституции. В частности, согласно Регламенту Государственной Думы соответствующие предложения должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции или их статей, частей, пунктов, а также обоснование изменений, внесенных в порядке конституционной инициативы. Предложение направляется Советом Государственной Думы в Комитет по законодательству и в Комитет по государственному строительству для подготовки совместного заключения, после чего включается Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов. По итогам обсуждения Государственная Дума принимает решение об одобрении или отклонении предложения. Предложение о пересмотре считается одобренным, если за него проголосовало не менее 3/5 от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы направляется в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения.

В том случае, если предложение о пересмотре указанных глав Конституции принято обеими палатами в идентичной форме, созывается Конституционное Собрание в порядке, предусмотренном соответствующим федеральным конституционным законом. Такого закона, однако, пока нет.

3. Конституционное Собрание, созываемое в соответствии с федеральным конституционным законом, может либо подтверждать неизменность действующей Конституции, либо разработать проект новой Конституции. В случае разработки проекта новой Конституции она может быть принята самим Конституционным Собранием 2/3 голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Тем самым в ч. 3 комментируемой статьи либо предполагается принятие закона о всенародном голосовании по проекту Конституции (федеральным законодателем данное положение интерпретировано как Закон о референдуме), либо порядок проведения всенародного голосования должен быть урегулирован федеральным конституционным законом "О Конституционном Собрании Российской Федерации").

При проведении всенародного голосования Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, участвовавших в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Если, однако, вынесенный на всенародное голосование проект не набрал установленного в комментируемой статье большинства голосов, это должно считаться подтверждением неизменности действующей Конституции, что, как представляется, вытекает из комментируемого положения в его системном единстве с иными положениями Конституции (преамбула, ст. 1, 3, 134).

 

Статья 136

Комментируемая статья, определяя общий порядок принятия поправок к гл. 3-8 Конституции, не содержит прямого указания на правовую форму и наименование акта, содержащего конституционную поправку. Неопределенность в этом вопросе была разрешена Конституционным Судом в Постановлении от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации".

Как установлено в ст. 136, поправки к гл. 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Порядок принятия федерального конституционного закона установлен в ч. 2 ст. 108 Конституции, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После чего принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Вместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3-8 Конституции существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции, установленный ст. 134 Конституции, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104. Во-вторых, согласно ст. 136 для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как ч. 1 ст. 108 прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3-8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции и не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные ч. 1 ст. 76 Конституции формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения РФ. Таким образом, положения комментируемой статьи могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Как постановил Конституционный Суд, законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. В соответствии с этим указанием был принят Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", который устанавливает порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к гл. 3-8 Конституции. Согласно его ст. 2 поправки к гл. 3-8 Конституции принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции.

Под поправкой к Конституции понимается любое изменение текста гл. 3-8 Конституции, а именно: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции. Одним законом РФ о поправке к Конституции охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста, при этом закон о поправке к Конституции должен иметь наименование, отражающее суть данной поправки.

Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции предварительно рассматривает комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, который затем вносит предложение о принятии к рассмотрению Думой проекта закона РФ о поправке к Конституции либо его отклонении. Государственная Дума рассматривает проект закона о поправке к Конституции в трех чтениях. Законопроект считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Государственной Думой проект закона о поправке к Конституции подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации.

Председатель Совета Федерации обязан в срок не позднее пяти дней со дня принятия закона о поправке к Конституции опубликовать его для всеобщего сведения и направить текст принятого закона для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Процедура рассмотрения закона субъектами Федерации не может длиться более одного года. При этом Совет Федерации ведет учет данных о ходе рассмотрения закона в субъектах РФ, а также официально устанавливает и оформляет результаты рассмотрения. Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем 2/3 субъектов РФ закон о поправке к Конституции в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования.

Президент не имеет права отклонить одобренный необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации закон о поправке к Конституции, и обязан в установленном порядке подписать и обнародовать этот акт в срок не позднее 14 дней со дня его получения. Принятая поправка подлежит внесению в текст Конституции Президентом, который в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование текста Конституции с внесенными в нее поправками.

В случае если закон о поправке к Конституции не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем 2/3 субъектов РФ, повторное внесение предложения о данной поправке допускается не ранее чем через год. В порядке, установленном Конституцией и федеральным законодательством в 2008 г. впервые за пятнадцатилетний срок действия Конституции принято два закона о поправках к Конституции РФ, один из которых устанавливает шестилетний срок полномочий Президента РФ, а также срок избрания Государственной Думы на пять лет, второй - дополняет контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ*(1255).

 

Статья 137

1. Комментируемая статья устанавливает особые случаи внесения изменений в ст. 65 Конституции. Внесение на основании комментируемой статьи изменений в перечень субъектов Федерации не носит характера конституционной поправки и потому не требует реализации процедуры, предусмотренной ст. 136 Конституции, которая в соответствии с толкованием, данным в Постановлении КС РФ от 31.10.1995 N 12-П, завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Часть 1 ст. 65 устанавливает закрытый перечень случаев, когда изменения в эту статью могут быть внесены на основании федерального конституционного закона. Эти случаи связаны с принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, а также с изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ.

В развитие данной конституционной нормы был принят Закон о порядке принятия в РФ. Указанный акт устанавливает, что под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к Федерации иностранного государства или его части. А образованием в составе РФ нового субъекта считается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы, принципы федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности. Принятие в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию иностранного государства или его части может осуществляться только по взаимному согласию России и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором.

Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов. Это может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению. Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект. В каждом таком случае должен приниматься особый федеральный конституционный закон, изменяющий статус субъекта Федерации, при условии взаимного, как предусмотрено ст. 66 Конституции, согласия Российской Федерации и соответствующего субъекта. В рамках указанной процедуры принят целый ряд федеральных конституционных законов (см. комментарий к ст. 65).

2. Часть 2 комментируемой статьи касается еще одного специального случая изменения ст. 65 Конституции, который связан с изменением официального наименования субъекта РФ.

Необходимо было определить, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ст. 65 Конституции нового наименования субъекта РФ. Как разъяснил Конституционный Суд, предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. 135, 136 и ч. 1 ст. 137 Конституции (Постановление КС РФ от 28.11.1995 N 15-П*(1256)). Таким образом, для включения в текст Конституции лишь нового наименования субъекта Федерации принятие федерального конституционного закона не требуется.

Статьи 71 и 72 Конституции не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов. Следовательно, в силу ст. 73 Конституции решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта РФ, является правовым основанием для внесения нового наименования в текст ст. 65 Конституции.

Поскольку Президент на основании ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции является главой государства и гарантом Конституции, из этого вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции. При этом Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции, возлагающими на него полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.

При возникновении споров между органами государственной власти РФ и ее субъектами либо между субъектами Федерации по поводу внесения нового наименования в ст. 65 Конституции Президент может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции. Таким образом, новое наименование субъекта РФ включается в ст. 65 Конституции указом Президента*(1257). Это не противоречит содержанию и смыслу Конституции и не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения ч. 2 ст. 137 Конституции и федеральным законом.

Необходимо учитывать также, что новое наименование субъекта РФ, по смыслу ч. 2 ст. 137 Конституции подлежащее включению в ст. 65 Конституции в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

 

Раздел второй