Глава 8. Местное самоуправление

 

Статья 130

1. Закрепление местного самоуправления в одной из последних глав Конституции вряд ли может быть обосновано с точки зрения конституционно-правового значения этого института. Ведь местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится в том числе к институтам гражданского общества, а не "вытекает" из государственных форм властвования (см. комментарий к ст. 12). С учетом внутренней логики конституционного регулирования местное самоуправление вполне могло бы претендовать на положение, по крайней мере предшествующее институтам организации государственной власти (гл. 4-7 Конституции). Вместе с тем "нелогичное" расположение института местного самоуправления в структуре Конституции объяснимо, во-первых, тем, что его вынесение за пределы институтов государственной власти подчеркивает стремление и в этих, формальных, моментах следовать конституционному постулату, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). Во-вторых, гл. 8 можно воспринимать как своего рода нормативно-правовой итог реализации всех других конституционных положений о местном самоуправлении, которые содержатся в предшествующих главах Конституции (в гл. 1 - ст. 3, 8, 10, гл. 2 - ст. 32, 40, 41, гл. 3 - п. "н" ч. 1 ст. 72 и др.).

1.1. Статья 130 содержит концептуально-дефинитивные нормы, определяющие, во-первых, субъекты местного самоуправления, во-вторых, сферу его реализации, в-третьих, способы решения населением вопросов местного значения, в-четвертых, формы осуществления местного самоуправления.

Определяя субъектный состав местного самоуправления, ч. 1 комментируемой статьи использует понятие "население", а ч. 2 - "граждане". В этом получает конституционное признание двухуровневая система первичных субъектов местного самоуправления, воплощающая коллективные (публичные) и субъективно-личностные начала. "Население" - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав (прав местного самоуправления) коллективного характера. В законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований наряду с понятием "население" используется понятие "местное сообщество". Подобное понимание местного сообщества соответствует и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.

Индивидуально-личностный (субъективный) уровень конституционной системы первичных субъектов местного самоуправления отражается с помощью используемого в ч. 2 ст. 130 понятия "граждане" как индивидуализированные участники местного самоуправления, обладающие конституционными правами на осуществление местного самоуправления. Что же касается выборных и других органов муниципальной власти (ч. 2 ст. 130), то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав населения и индивидуальных прав граждан как членов местных сообществ на осуществление местного самоуправления.

1.2. Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 через понятие "вопросы местного значения". Его нормативное конституционное содержание раскрывается на основе системного анализа ряда статей Конституции, в частности ст. 12, ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132. Далее содержание этого понятия конкретизируется в Законе о местном самоуправлении (2003 г.). Его ст. 2 дает два материальных критерия квалификации вопросов местного значения в качестве таковых: а) они должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и б) их решение должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Что же касается формально-юридического критерия, то теперь он сформулирован по-иному по сравнению с Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 21.07.2005) (далее - Закон 1995 г.), ст. 1 которого устанавливала, что вопросы местного значения относятся к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией, соответствующим федеральным законом, законами субъектов РФ. Новый Закон о местном самоуправлении исключил из этой формулировки указание на устав муниципального образования и законы субъектов РФ, замкнув таким образом формально-юридический критерий лишь на федеральный уровень правового регулирования. Поэтому указанный Закон в отличие от ранее действовавшего фактически дает исчерпывающий перечень соответствующих вопросов применительно ко всем видам муниципальных образований (ст. 14, 15, 16). Это предопределяет, в свою очередь, необходимость постоянно вносить изменения в данный перечень и порождает нестабильность соответствующих норм Закона: в каждую из указанных статей было внесено за относительно короткий период более чем по два десятка изменений и дополнений.

Закон о местном самоуправлении отказался также от термина "предметы ведения местного самоуправления", оперируя в этих случаях лишь конституционным понятием "вопросы местного значения"; Закон 1995 г. рассматривал вопросы местного значения в качестве составной части предметов ведения местного самоуправления. Однако это не исключает возможности и необходимости использования понятия "предметы ведения", имея в виду, что взятые вместе с полномочиями, которые реализуются в рамках соответствующих предметов ведения, они составляют компетенцию местного самоуправления. В этом плане используемые в ст. 12 и 130 Конституции формулы (соответственно, "в пределах своих полномочий" и "вопросы местного значения") имеют сопряженное, но не тождественное значение.

Использование понятия предметов ведения (к которым относятся наряду с вопросами местного значения также те вопросы государственного значения, в рамках которых органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями) необходимо еще и потому, что сама идеология определения Законом 2003 г. перечня вопросов местного значения предполагает возможность их тесного переплетения с вопросами государственного значения, что, в свою очередь, не исключает выделения сферы (предметов) совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так, новый Закон наряду с вопросами местного значения, которые могут и должны решаться местным самоуправлением самостоятельно, называет и такие вопросы, в решении которых органы местного самоуправления наделены полномочиями "участвовать" (п. 8 ст. 14), "создавать условия" (п. 7, 10, 15 ст. 14), "оказывать содействие" (п. 16 ст. 14) при решении соответствующих вопросов. Подобными формулировками, с одной стороны, несколько размывается граница между сферами государственной власти и местного самоуправления, а с другой - усиливается ориентация на обеспечение в этих сферах тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.

При определении сферы реализации местного самоуправления Конституция указывает в ч. 1 ст. 130 также на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Однако данное положение нельзя рассматривать лишь как указание на один из вопросов местного значения, пусть даже учитывая его особое значение. Оно закрепляется наряду с понятием "вопросы местного значения", что предполагает необходимость выявления их нормативных системных взаимосвязей. Речь идет, в частности, о том, что данной конституционной формулой, отражающей единство "вопросов местного значения" с "владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью", придается экономическое содержание, основанное на отношениях муниципальной собственности, всей совокупности вопросов местного значения, подчеркивается единство властно-управленческих и хозяйственно-экономических начал самостоятельности населения в решении соответствующих вопросов. Тем самым муниципальная собственность, самостоятельность населения по владению, пользованию и распоряжению ею не только расширяет каталог вопросов местного значения, но и одновременно влияет на их качественные (материальные) характеристики. Она, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в ряде его решений, обеспечивает населению соответствующего публично-территориального образования право на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (см.: абз. 1 п. 2 мотивировочной части Определения от 12.04.2005 N 142-О; абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения от 04.12.2007 N 828-О-П*(1208)).

Таким образом, именно население является первичным субъектом права муниципальной собственности, а наличие муниципальной собственности является обязательным условием самого существования местного самоуправления. Органы же местного самоуправления занимаются управлением муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции).

1.3. Часть 1 ст. 130 указывает также на способы решения населением вопросов местного значения, имея в виду, что местное самоуправление обеспечивает их самостоятельное решение. Это предполагает, как общее правило, недопустимость решения вопросов местного значения и, соответственно, осуществления местного самоуправления органами государственной власти и (или) государственными должностными лицами. Такой запрет вытекает также из ст. 12 Конституции, и он прямо закреплялся в Законе 1995 г. (п. 5 ст. 14). Естественно, субъекты РФ вправе за счет своих бюджетов решать какие-то вопросы местного значения, если местное самоуправление не справляется с их решением. Но они не вправе ограничивать притязания органов местного самоуправления на самостоятельное решение этих вопросов. Такой же подход сформулирован и в практике Конституционного Суда. Согласно его решениям "городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность)" (см. абз. 2 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24.01.1997 N 1-П*(1209)). Соответственно, "вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного само управления или население непосредственно, а не органы государственной власти" (см.: абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30.11.2000 N 15-П; абз. 3 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 09.06.2004 N 231-О*(1210)).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. менее жестко подходит к разграничению вопросов местного и государственного значения, что, соответственно, не может не влиять и на реализацию конституционного требования самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. С одной стороны, наряду с вопросами местного значения и переданными органам местного самоуправления отдельными государственными полномочиями данный Закон закрепляет также за органами местного само управления каждого вида муниципальных образований права "на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения" соответствующего муниципального образования, но только за счет собственных доходов местных бюджетов (ст. 14.1, 15.1, 16.1). С другой стороны, теперь допускается возможность участия органов государственной власти в решении вопросов, имеющих местное значение (например, п. 5 ст. 37, ст. 75 и др.). Это, однако, нельзя рассматривать как отход от правовой позиции Конституционного Суда РФ, равно как и от самого по себе конституционного требования самостоятельности населения при решении вопросов местного значения. Находящаяся в нормативном единстве с иными положениями Конституции (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 3, ст. 7, 12 и др.) анализируемая норма ч. 1 комментируемой статьи не может рассматриваться с позиций абсолютизации самостоятельности населения как единственного для всех ситуаций и условий способа решения вопросов местного значения. Наряду с требованием самостоятельности населения как конституционной ценностью доктрина организации местного самоуправления должна опираться, в частности, на требования законности (ч. 2 ст. 15), обеспечения эффективности местного самоуправления. Поиск баланса между этими ценностями - задача законодателя, решение которой возможно и необходимо в рамках конституционной модели местного самоуправления в России.

2. Часть 2 ст. 130, закрепляя формы осуществления местного самоуправления, исходит из универсального принципа единства непосредственных и представительных институтов демократии, включая муниципальную. Вместе с тем демократия на каждом из ее территориальных уровней имеет определенные специфические особенности. В частности, особенности непосредственных и представительных форм муниципальной демократии определяются главным образом особой природой института местного самоуправления, его местом в конституционной системе народовластия. Во-первых, они реализуются в особой сфере общественных отношений, которую формируют вопросы местного значения; во-вторых, реализуются на низовом территориальном уровне организации публичной власти, имеют своими пространственными пределами территории муниципальных образований; в-третьих, формы муниципальной демократии не ограничиваются перечисленными в ч. 2 анализируемой статьи формами, но, представляя открытый перечень как форм прямого волеизъявления ("других форм"), так и органов местного самоуправления ("других органов"), они включают также институты общественного, не публично-властного характера (например, территориальное общественное самоуправление, опросы граждан, собрания (конференции) граждан и т.п.); в-четвертых, основываясь на принципах самоуправления, все формы муниципальной демократии предполагают максимальное сближение управляющего и управляемого субъектов, органов муниципальной власти и местного сообщества и, соответственно, непосредственной и представительной демократии (однако без их подмены!).

Вполне логично, что на первое место комментируемая норма выносит формы прямого волеизъявления граждан; причем именно такое понятие, в отличие от ч. 2 ст. 3, которая говорит о непосредственном осуществлении власти народа, призвано отразить особенности данных институтов муниципальной демократии, которые должны гарантировать не только непосредственное осуществление гражданами местного самоуправления, но и участие населения в осуществлении местного самоуправления (см. гл. 5 Закона о местном самоуправлении).

2.1. Конституция, как и Закон о местном самоуправлении, признает референдум одной из ведущих форм осуществления местного самоуправления, хотя следует признать, что на практике он таковым не стал.

Правовая регламентация института местного референдума (как и других институтов местного самоуправления) относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции). Очевидно, что применительно к местному референдуму распределение правотворческих полномочий "по вертикали" (Федерация - субъект Федерации - муниципальное образование) должно выглядеть таким образом, что на федеральном уровне оправданным является закрепление общих принципов организации и проведения местного референдума, а более детальная регламентация - это компетенция субъектов РФ. Реально же сложилось достаточно детальное правовое регулирование как местного референдума, так и муниципальных выборов на уровне федерального законодательства. Это прежде всего Закон об основных гарантиях. Не случайно в нем (ч. 5 ст. 11) указано, что если закон субъекта РФ о местном референдуме отсутствует либо положение закона субъекта РФ не может быть применено вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, референдум соответствующего уровня проводится на основе данного Закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан РФ на участие в референдуме, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента. Это существенным образом отличается от ранее существовавшего подхода, когда Законом 1995 г. предполагалось, что если законы субъектов Федерации еще не приняты, соответствующие вопросы могут регулироваться уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с Конституцией и этим Законом (ч. 1 ст. 57).

В соответствии с Законом об основных гарантиях устанавливаются основные требования, касающиеся организации и проведения местного референдума. Это прежде всего - принципы проведения референдума, предполагающие, что гражданин РФ участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании (ст. 3). Определяя вопросы референдума, Закон (ст. 12) устанавливает, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. При этом на местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Одновременно федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок - судом (ст. 14). Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено лишь путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке.

Что касается регионального правового регулирования, то в 63 субъектах РФ приняты специальные законы о местном референдуме. В других субъектах порядок и условия проведения местного референдума определяются нормами избирательных кодексов (например, в Белгородской и Владимирской областях) либо некодифицированного избирательного законодательства.

На муниципальном уровне, в частности в уставах муниципальных образований, как это прямо было закреплено в Законе 1995 г., в обязательном порядке должны были решаться такие вопросы, как "формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения" (ст. 8). Закон о местном самоуправлении 2003 г. подобного императива не содержит. На практике, однако, по-прежнему нормы о местном референдуме, как правило, содержатся в уставах муниципальных образований, воспроизводя в своей основе положения федерального и регионального законодательства. Более того, в отдельных муниципальных образованиях были приняты также специальные акты - положения муниципальных образований о местном референдуме.

С учетом нынешнего уровня (полноты) урегулированности соответствующих вопросов федеральным законодателем законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований должны конкретизироваться условия и порядок проведения отдельных видов местных референдумов: а) обязательных (с вынесением на них тех вопросов местного значения, которые не могут быть решены иным способом); б) факультативных (по вопросам, которые могут решаться и представительным органом самоуправления). Из Конституции вытекает, что по крайней мере два вопроса требуют непосредственного волеизъявления населения. Это, во-первых, определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131) и, во-вторых, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131). На уровне федерального законодательства соответствующий вопрос получил определенную регламентацию лишь применительно к изменению границ муниципального образования. Конституционный Суд в своих решениях определял именно референдум в качестве адекватной формы учета мнения населения для ряда конституционно-правовых ситуаций, связанных с муниципально-территориальными изменениями (см.: Постановление от 24.01.1997 N 1-П; Определения от 10.07.2003 N 289-О, от 03.10.2006 N 469-О, от 15.05.2007 N 344-О-П *(1211)).

2.2. Второй формой прямого волеизъявления граждан, которая прямо указывается в ч. 2 комментируемой статьи, являются муниципальные выборы. К ним относятся выборы депутатов представительных органов, должностных лиц местного самоуправления, членов иных выборных органов местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом местного самоуправления.

Статья 32 Конституции закрепляет право граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. С учетом ч. 2 ст. 130 Конституции, ст. 23 Закона о местном самоуправлении и выработанных Судом подходов (см.: Постановления КС РФ от 30.05.1996 N 13-П, от 29.11.2004 N 17-П; Определение КС РФ от 12.07.2005 N 309-О*(1212)) следует различать три аспекта правового регулирования муниципальных выборов и соответственно разграничивать полномочия Федерации и ее субъектов в данной сфере. Во-первых, это определение порядка проведения муниципальных выборов (компетенция субъектов РФ). Во-вторых, гарантии проведения муниципальных выборов, защита конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (совместное ведение Федерации и ее субъектов - п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции). В-третьих, регулирование и защита (избирательных) конституционных прав граждан (компетенция Федерации - п. "в" ст. 71). Второй и третий аспекты необходимо толковать следующим образом: по вопросам защиты (гарантий) избирательных прав граждан в сфере местного самоуправления принимаются федеральные законы и законы субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции); ограничение же этих прав ("регулирование и защита" в смысле п. "в" ст. 71, устанавливающие пределы конституционных прав и свобод) допускается только федеральным законом (ч. 3 ст. 55).

Поэтому определение, например, сроков проведения муниципальных выборов в принципе относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления. Однако положения ч. 1 ст. 58 Закона 1995 г., которые обязывали муниципальные образования провести такие выборы в определенный срок (не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления в силу Закона), были признаны Судом не противоречащими Конституции именно по той причине, что имели не процедурное, а гарантирующее значение с точки зрения создания реальных возможностей для самого существования местного самоуправления и своевременного формирования в переходный период его органов.

Такое же гарантирующее значение имеет и принятый в последующем Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (в ред. от 12.07.2006), хотя справедливости ради следует признать, что в нем содержатся и процедурные положения о порядке проведения муниципальных выборов.

К гарантиям избирательных прав граждан, а стало быть, к совместному ведению РФ и ее субъектов Закон о местном самоуправлении относит также установление видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23). В альтернативном варианте институт муниципальных выборов может применяться: для избрания главы муниципального образования, наряду с возможным его избранием представительным органом местного самоуправления из своего состава (ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении); для формирования контрольного органа муниципального образования, который может формироваться также представительным органом местного самоуправления (ч. 2 ст. 38 Закона); для избрания мировых судей (как это предусмотрено ст. 6 Закона о мировых судьях, мировые судьи могут избираться на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта РФ, либо назначаться (избираться) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ).

2.3. Конституционная формула другие формы прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130) может быть истолкована прежде всего на основе действующего правового регулирования, а также правовых позиций КС РФ. Закон о местном самоуправлении закрепляет две группы институтов прямого волеизъявления: а) императивные институты - с их помощью обеспечивается непосредственное осуществление населением местного самоуправления и, соответственно, возможность принятия обязательных (императивных) муниципальных правовых решений; б) консультативные институты прямого волеизъявления - формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, по итогам которого принимаются консультативные, юридически не обязательные решения.

К первой группе относятся: голосование населения по отзыву депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления, а также по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), сход граждан (ст. 25). Императивные начала присущи, кроме того, институту правотворческой инициативы граждан (ст. 26), а также территориальному общественному самоуправлению (ст. 27). К консультативным институтам Закон о местном самоуправлении относит: публичные слушания (ст. 28); собрания, а также конференции граждан (собрания делегатов) (ст. 29, 30); опрос граждан (ст. 31); индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32), которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (см. комментарий к ст. 33). В Законе о местном самоуправлении, как и в Конституции, закрепляется открытый перечень форм прямого волеизъявления населения. Граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах.

2.4. Местное самоуправление осуществляется также через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Нормативное правовое значение выделения в комментируемом положении двух групп органов местного самоуправления - а) выборных и б) других органов - определяется тем, что при всем возможном многообразии структуры органов местного самоуправления, их видов (см. об этом комментарий к ч. 1 ст. 131) наличие выборных органов местного самоуправления является императивным конституционным предписанием. Ему корреспондируют и положения Европейской хартии местного самоуправления (ч. 2 ст. 1), в соответствии с которыми создание "советов или собраний, состоящих из членов избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования" является обязательным для осуществления местного самоуправления.

Вместе с тем Закон о местном самоуправлении, определяя понятие органов местного самоуправления (ст. 2), устанавливает начала выборности (прямой или косвенной) применительно ко всем муниципальным органам. В этом плане они должны отвечать двум основным требованиям: во-первых, быть избраны непосредственно населением и (или) образованы представительным органом муниципального образования и, во-вторых, должны быть наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Одновременно указанный Закон отражает тенденцию, направленную на более детальную регламентацию места и роли, порядка формирования (вплоть до численности депутатов), полномочий, организации деятельности представительного органа муниципального образования, гарантий его самостоятельности, в том числе во взаимоотношениях с главой муниципального образования и местной администрацией (ст. 35). При этом федеральный законодатель стремится к укреплению роли представительных органов в системе муниципальной демократии, что обеспечивается, в частности, установлением подконтрольности, подотчетности главы муниципального образования представительному органу и его ответственности перед депутатами, включая возможность удаления главы муниципального образования в отставку (ФЗ от 07.05.2009 N 90-ФЗ*(1213)). В то же время данный Закон порождает новые вопросы функциональных взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в частности в связи с устанавливаемым порядком "удаления" главы муниципального образования в отставку, что в будущем может стать предметом конституционно-судебных оценок.

Данный подход получил реализацию в рамках достаточно жестко унифицированного подхода федерального законодателя к определению структуры органов местного самоуправления и, соответственно, к нормативному правовому наполнению конституционной формулы "другие органы местного самоуправления". Если Закон 1995 г., строго следуя комментируемой конституционной норме, в качестве обязательных для каждого муниципального образования закреплял лишь представительные органы местного самоуправления, то новый Закон (ст. 34) включил в общую структуру органов местного самоуправления наряду с представительными также главу муниципального образования, местную администрацию, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления. Следуя требованиям ч. 2 ст. 130 Конституции, Закон о местном самоуправлении закрепляет открытый перечень органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, имея в виду, что они должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Что касается главы муниципального образования (ст. 36 Закона) и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, которым руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (ст. 37), то их наличие является теперь обязательным. Закон о местном самоуправлении определяет два варианта избрания главы муниципального образования: 1) на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2) представительным органом местного самоуправления из своего состава. Причем в отличие от Закона 1995 г. теперь глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации. В этом и других положениях нового Закона проявляется тот факт, что сама организация и взаимодействие исполнительно-распорядительного органа с представительным органом местного самоуправления строятся, в рамках действующей системы правового регулирования, во многом на основе сдержек и противовесов, соответствующих принципу разделения властей, хотя формально требования ст. 10 Конституции не распространяются на местное самоуправление (см. комментарий к этой статье). В данный общий подход, правда, не вписывается предусмотренный Законом о местном само управлении порядок формирования представительного органа муниципального района, который может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона). Очевидно, что в данном случае имеет место также отход от предусмотренного ч. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления порядка избрания членов представительных органов местного самоуправления.

Не поддается конституционному обоснованию и статус избирательной комиссии муниципального образования: в соответствии с Законом о местном самоуправлении (ч. 2 ст. 39) это "муниципальный орган", с одной стороны, но он "не входит в структуру органов местного самоуправления" - с другой. Возможная попытка "обосновать" вытекающую из данного положения нетождественность понятий "муниципальный орган" и "орган местного самоуправления" бесперспективна.

 

Статья 131

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит две относительно самостоятельные нормы об основах территориальной организации местного самоуправления и о порядке определения структуры органов местного самоуправления.

1.1. Конституция не устанавливает жесткие рамки территориальных пределов осуществления местного самоуправления. Часть 1 ст. 131 говорит лишь о том, что, во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России. В этом плане население любого поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на местное самоуправление; отказ от осуществления местного самоуправления на определенной территории недопустим и в том случае, если само население в добровольном порядке изъявило желание, чтобы вопросы местного значения разрешались органами государственной власти, а не органами местного самоуправления (см. Постановление КС РФ от 30.11.2000 N 15-П*(1214)). Во-вторых, за основу территориальных пределов Конституция берет не формальные, административно-территориальные факторы, а объективно складывающиеся социальные формы общности населения, существующие в виде прежде всего городских и сельских поселений. Это означает, что поселенческий принцип является в соответствии с Конституцией основным для территориальной организации местного самоуправления, а сама территория муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.

В то же время отсутствие такой "привязки" во всяком случае не может рассматриваться в качестве запрета на построение территориальной организации местного самоуправления в том числе в соответствии с административно-территориальным устройством. Конституция допускает возможность использования двух принципов: поселенческого - когда территорией местного самоуправления является единое городское или сельское поселение, и административно-территориального - в рамках существующего административно-территориального деления. Их гармоничное сочетание призвано обеспечить рациональную организацию муниципальной власти и одновременно избежать централистских тенденций в местном самоуправлении; решение же вопроса о конкретных способах (формах) соотношения поселенческого и административно-территориального принципов находится в сфере усмотрения законодателя. Такой подход был реализован в Законе о местном самоуправлении и его разделяет Конституционный Суд, который неоднократно указывал, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются законодателем с учетом исторических и иных местных традиций (см. Постановление КС РФ от 03.11.1997 N 15-П*(1215)).

В связи с этим следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в ст. 131 Конституции в контексте местного самоуправления понятие "территории" не совпадает с понятием "поселения". Первое является по своему содержанию более широким: "другие территории" могут означать и не названные Конституцией, иными законодательными актами разновидности поселений и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько поселений (район, уезд, волость и т.<