Конституция РФ как источник муниципального права

Вопрос № 8 Земское и городское самоуправление в дореволюционной России (1864 – 1918 гг.)

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.

Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.).

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала, в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.

Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

 

Вопрос № 12 Особенности местного самоуправления в Германии

 

В зарубежных странах встречаются и иные системы, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.

В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления.

В праве субъектов Германии - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим условиям прежде всего относятся: а) наличие выборных органов местного самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии; в) наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации.

Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизненно важных услугах, органы местного самоуправления организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы.

Вопрос № 32 Местный референдум: понятие, порядок назначения и определение итогов. Вопросы, которые не могут быть вынесены на местный референдум.

Местный референдум - это голосование жителей муниципального образования по утверждению наиболее важных вопросов местного значения.

Местный референдум - это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значе­ния на всей территории муниципального образования. Решение о назначении местного референдума принима­ется представительным органом муниципального образова­ния по инициативе:

· граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в местном референдуме;

· избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают уча­стие в выборах и (или) референдумах и которые за­регистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

· представительного органа муниципального образова­ния и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Условием назначения местного референдума по инициати­ве граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% числа участников референдума, зарегистрированных на территории муници­пального образования в соответствии с федеральным за­коном.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, оформляется в по­рядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ, а выдвинутая со­вместно представительным органом муниципального образо­вания и главой местной администрации — правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Назначение и проведение местного референдума. Назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации.

Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

Местный референдум назначается представительным органом муниципального образования. Представительный орган обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в данный орган документов, на основании которых назначается местный референдум.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, региональных органов государственной власти, избирательной комиссии субъекта Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования.

Решение о назначении референдума, а также о перенесении дня голосования на референдуме подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

- о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

- о персональном составе органов местного самоуправления;

- об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

- о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

- о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Конституция РФ как источник муниципального права

Конституция РФ — Основной Закон государства, об­ладающий высшей юридической силой и верховен­ством на всей территории России, является основным источником муниципального права. На основе ее норм стро­ится вся отрасль муниципального права, принимаются все остальные законодательные акты. Ни внутригосударствен­ные, ни международные нормативные акты РФ не могут про­тиворечить Конституции РФ.

Конституция РФ закрепляет местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя. Кроме того, она содержит специальную главу (гл. 8), посвященную мест­ному самоуправлению.

Основные положения о местном самоуправлении, закреп­ленные Конституцией РФ:

· местное самоуправление обеспечивает решение на­селением вопросов местного значения;

· местное самоуправление осуществляется путем ре­ферендума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы мест­ного самоуправления;

· местное самоуправление осуществляется с учетом местных традиций; структура органов местного самоуправления опреде­ляется населением самостоятельно;

· изменение границ территорий местного самоуправ­ления допускается с учетом мнения населения;

· органы местного самоуправления наделяются отдель­ными государственными полномочиями;

· местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту.

Эти основные нормы Конституции РФ, регулирующие отношения, связанные с местным самоуправлением, являют­ся общими для большинства демократических государств.

Тем не менее в ряде случаев эти нормы являются лишь декларацией, а во многом они сведены к нулю Феде­ральным законом № 131 -ФЗ, столь детально регулиру­ющим (на федеральном уровне) вопросы местного значения.

Действие конституционной нормы о том, что изменение границ территорий местного самоуправления допустимо с учетом мнения населения, парализовано современной прак­тикой. Как правило, референдум или опрос населения про­водится по вопросу изменения границ, но его результаты не являются обязательными. Таким образом, мнение населения учитывается, но не совпадает с мнением властей.

Структура органов местного самоуправления также настолько подробно определена Федеральным законом № 131-ФЗ, что определить ее самостоятельно население не может.

Следует учитывать, что на момент принятия Консти­туции РФ в 1993 г. система местного самоуправления в России только складывалась, поэтому конституци­онные нормы заимствованы из конституций западных стран, а следовательно, воплощают западный образец модели мест­ного самоуправления.

С 1993 г. до настоящего времени произошли значитель­ные изменения в законодательстве России, ее правовой сис­теме, поэтому насколько нормы Конституции РФ соответ­ствуют реальному положению вещей, можно судить лишь с учетом практики их реализации.

Важность Конституции РФ как источника муници­пального права в том, что конституционные нормы предусматривают автономность муниципальной вла­сти от государственной, а это означает, что муниципальная власть не входит в систему разделения властей, свойствен­ную органам государственной власти.

Роль Конституции РФ в регулировании муниципальных отношений должна преобладать, чего в настоящее время не происходит. Нередко федеральное законодательство преду­сматривает нормы, явно противоречащие Конституции РФ. Именно Конституция РФ определяет общие принципы организации местного самоуправления в Российской Феде­рации, в отличие от законов, регулирующих отношения, свя­занные с муниципальной властью. Следует учитывать, что в государстве с чрезмерно большими полномочиями фе­дерального законодателя в области регулирования вопросов местного значения и деятельности и структуры органов мест­ного самоуправления не может существовать местного са­моуправления в том виде, в каком это предусмотрено Кон­ституцией РФ 1993 г.

 

 

Вопрос № 6. Наука муниципального права: понятие, источники. Место науки муниципального права в системе юридических наук.

 

Муниципальное право — не только отрасль россий­ского права, но также наука и учебная дисциплина.

Наука муниципального права — это совокупность теоре­тических представлений об общественных отношениях местного самоуправления.

Эта наука в России очень молода, однако, подобно отрасли права, весьма динамично развивается.

Наука не может существовать в отрыве от отрасли права и производна от нее, соответственно место науки муници­пального права в системе юридических наук во многом производно от значимости отрасли муниципального права в сис­теме отраслей российского права. Поэтому не удивительно, что основы науки муниципального права в России заложили ученые - конституционалисты.

За последние 10 лет вышло значительное число учебни­ков, учебных пособий, монографий, научных статей, посвя­щенных муниципальному праву. Во многом степень развития науки определяется и количеством диссертационных ис­следований в данной сфере, число которых постоянно росло в последние несколько лет.

Отличие науки муниципального права от отрасли вы­ражается в том, что правовая отрасль регулирует, а наука изучает соответствующие общественные отно­шения. Муниципальные отношения для отрасли права — предмет регулирования, а для науки — предмет познания.

Поскольку целью науки является познание, специфичны и методы науки, к которым относятся общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, функциональный, системный, метод моделирования и др.) и частные научные (сравнитель­но-правовой, конкретно-исторический и др.).

Не менее важное различие заключено в системе науки. В отличие от системы отрасли система науки муниципального права содержит такие разделы, как теория и история муни­ципального права, муниципальное право зарубежных стран, сравнительное муниципальное право.

К функциям науки муниципального права относятся прогностическая (наука позволяет прогнозировать с достаточ­но высокой степенью вероятности развитие муниципально-правовых отншений), идеологическая, воспитательная и др.

Источниками науки муниципального права являются научные статьи, монографии и т.п.

Муниципальное право как научная дисциплина является составной частью юридической науки. Муниципальное право - это новая отрасль научных; знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Предметом изучения научной дисциплины муниципального права являются раскрытие сущности местного самоуправления, эволюция становления и развития местного самоуправления, организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе, проблемы правового регулирования местного самоуправления.

Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской

хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются также фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России.

Кроме научных трудов специалистов в области местного самоуправления, муниципального права, к источникам науки муниципального права относятся правовые акты, содержащие муниципально-правовые

нормы, и практика осуществления местного самоуправления в России и зарубежных странах как на современном этапе, так и в прошлом.

Место муниципального права в системе российского права

Муниципальное право — комплексная публичная от­расль права, что предполагает ее особое место в сис­теме отраслей российского права. Ни одна отрасль права не может существовать полностью автономно от дру­гих правовых отраслей, поскольку так или иначе одни и те же объекты становятся предметом правового регулирования различных отраслей с помощью их собственных методов ре­гулирования.

В наибольшей степени очевидна взаимосвязь между му­ниципальным и конституционным правом. Содержание норм муниципального права предопределяется конституци­онной системой, а местное самоуправление — одна из основных составляющих конституционного строя РФ. Связь между кон­ституционным и муниципальным правом проявляется двояко.

1. Как и другие отрасли права, муниципальное право стро­ится на основе норм конституционного права, развивает его положения в области местного самоуправления. Нормы кон­ституционного права являются для муниципального права исходными. Конституция РФ обладает верховенством и выс­шей юридической силой по отношению ко всем остальным нормативно-правовым актам, в том числе и муниципальным. Таким образом нормы муниципального права производны от норм конституционного права.

2. По предмету правового регулирования муниципальное право очень близко к конституционному, поскольку осуще­ствляет правовое регулирования народовластия. Системы конституционного и муниципального права имеют общее про­исхождение, строение и закономерности развития. Науки конституционного и муниципального права входят в одну научную специальность.

Муниципальное право связано и международным публичным правом: по вопросам местного самоуправ­ления принят целый ряд международных договоров, важнейшим из которых является Европейская Хартия мест­ного самоуправления. Роль этих договоров сводится к уста­новлению наиболее общих принципов, гарантий местного самоуправления. В каждом государстве местное самоуправ­ление имеет традиционные черты, поэтому не может быть абсолютно идентичным во всех странах. Как правило, между­народные договоры в области местного самоуправления при­нимаются в рамках какой-либо международной организации. Нормы международных договоров обладают высшей юри­дической силой по отношению к внутригосударственным нормативно-правовым актам, которые должны им соответ­ствовать. В случае если внутригосударственный норматив­но-правовой акт противоречит международному договору, применяются правила международного договора.

Муниципальное и гражданское право РФ взаимодей­ствуют в области правового регулирования муни­ципальной собственности, участия муниципального образования в гражданском обороте, товарообороте, прове­дении конкурсов на размещение муниципального заказа. При взаимодействии муниципального права с гражданским, фи­нансовым, земельным и некоторыми другими отраслями пра­ва нормы этих отраслей приобретают муниципально-правовые черты. При этом удельный вес этих «специальных» норм в муниципальном праве весьма значителен.

 

Вопрос № 7. Основные этапы развития науки муниципального права. Особенности современного этапа развития науки муниципального права.

В дореволюционной России не произошло выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права или научную дисциплину. Проблемы муниципальных отношений изучались в основном в рамках государственного или административного права.

В советское время местное самоуправление было фактически ликвидировано и заменено системой местных советов, которые являлись местными органами государственной власти. Однако не следует полностью отбрасывать изучение опыта функционирования этой системы, который получил отражение в юридической науке в период советского строительства. Среди видных теоретиков можно назвать таких ученых, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Ю.М. Козлов, Е.И. Козлова, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, К.Ф. Шеремет.

В настоящее время многие из них продолжают свои исследования в данной сфере и являются видными представителями в области муниципального права. В последние годы проблемы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации активно изучают также Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, А.И. Коваленко, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.А. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, B.C. Четвериков и др.