Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении: современное состояние, основные направления совершенствования.

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по многим позициям предусматривал существование актов субъектов РФ. И они довольно интенсивно развивали свое правотворчество, причем это были и общие законы о местном самоуправлении, и законы по тем или иным вопросам местного самоуправления. По оценкам Конгресса муниципальных образований, правовая база местного самоуправления была сформирована большинством субъектов РФ. Появились законы по вопросам: организации местного самоуправления - в 86 субъектах; муниципальной службы - в 64; регистрации уставов муниципальных образований - в 73; муниципальных выборов, статуса выборных лиц и порядка их отзыва - в 79 субъектах РФ. Принимались законы субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о порядке финансирования этих полномочий и контроля за их реализацией; о регулировании вопросов образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образования и др.

Таким образом, законодательство субъектов РФ, адресованное местному самоуправлению, до недавнего времени было весьма разветвленным, включало их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципального образования, о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, о порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований, о выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, об их отзыве, о местных референдумах, о территориальном общественном самоуправлении, о статусе выборного должностного лица местного самоуправления, о муниципальной службе и многие другие.

При характеристике в § 4 гл. 1 учебника источников муниципального права говорилось, что данный уровень регулирования имеет право на существование. Но требуется ответить на вопрос: ожидать ли теперь такого же интенсивного развития законодательства субъектов РФ в сфере местного самоуправления?

С появлением Федерального закона 2003 г. вопросы полноты, качества, а то и необходимости регионального регулирования относительно местного самоуправления приобрели новые ракурсы.

Во-первых, в ряде направлений необходимость такого регулирования сохраняется, хотя и есть проблемы в его организации:

а) поскольку само федеральное законодательство, включая и базовый Федеральный закон 2003 г., находится в динамике и постоянно подвергается корректировкам, трудно требовать совершенства от законодательства субъектов РФ: прежние законы о местном самоуправлении устарели, а принятие новых задерживается до появления стабильности в регулировании на федеральном уровне. Но тем не менее какие-то общие законы субъектов РФ о местном самоуправлении сохраняются, хотя они могут стать меньше по объему - исчерпывающая урегулированность многих муниципальных отношений в федеральном законодательстве не требует дословного повторения норм в актах субъекта РФ. Как уже говорилось, это могут быть законы об особенностях организации местного самоуправления в данном субъекте, поскольку каждый субъект должен определить, какие модели местного самоуправления из дозволенных он рекомендует на своей территории;

б) ведению субъекта РФ отнесены вопросы его административно-территориального устройства, и субъект призван согласовать с ним организацию местного самоуправления;

в) каждый субъект должен определять в своем законодательстве порядок выборов депутатов представительных органов и должностных лиц муниципальных образований, а также их отзыва, несмотря на подробное регулирование в федеральном законодательстве избирательного процесса;

г) на уровне субъектов РФ регулируется порядок проведения региональных, а также местных референдумов;

д) на сегодня это неясно, может ли найти более подробное регулирование в законодательстве субъекта РФ структура местного самоуправления. Казалось бы, соответствующих федеральных норм вполне достаточно, а от них можно сразу "перебросить мост" к регулированию в акте конкретного муниципального образования деятельности его думы, главы муниципальной единицы, местной администрации и т.д. Однако почему бы на уровне субъекта РФ не принять общие модельные акты, например положения о представительном органе, о главе муниципального образования, о местной администрации, о территориальном общественном самоуправлении, о контрольном органе муниципального образования и др. Конечно, такое предложение дает основания для возражения - это, мол, будет ограничением самостоятельности муниципального уровня. Однако лучше работать на основе грамотного образца, утвержденного на уровне субъекта РФ, или переписать в нормативном акте муниципального образования положения такого акта, нежели плодить зачастую малограмотные муниципальные документы.

Во-вторых, в наши дни допустимо говорить и о том, что сужается, а то и отпадает необходимость в регулировании ряда вопросов, связанных с местным самоуправлением, на уровне субъектов РФ.

В частности, ранее появлялись законы субъектов о порядке создания, преобразования и ликвидации муниципальных образований; теперь федеральные нормы урегулировали соответствующие процедуры, надо ли их повторять в акте субъекта?

То же самое можно сказать о государственной регистрации уставов и о ведении реестра муниципальных образований - соответствующие полномочия возложены на региональные подразделения федеральных органов исполнительной власти (системы Министерства юстиции РФ), и уже в силу этого субъекты РФ не вправе осуществлять свое регулирование.

Ранее принимался Федеральный закон об основах муниципальной службы, и слово "основы" предполагало развивающие акты субъектов РФ. Во вновь принятом Федеральном законе 2007 г. о муниципальной службе в Российской Федерации в ст. 3 записано, что правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют наряду с федеральными актами также конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Однако трудно представить, что может быть содержанием актов регионального и местного правотворчества в данной сфере, тем более что в той же статье Закона сказано: на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом.

 

11. Устав муниципального образования: структура, содержание, порядок принятия, регистрации и вступления в силу.

РФ закрепляются основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании. У.м.о. представляет собой своеобразный свод норм, регулирующих жизнедеятельность муниципального образования; это основной кодификационный нормативный правовой акт, являющийся своего рода малой конституцией на территории муниципального образования. Юридическое значение У.м.о. состоит в том, что он является правовым актом, в котором городское, сельское или иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования (определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права на местное самоуправление). У.м.о. принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно путем референдума и подлежит обязательной государственной регистрации. Устав вступает в силу с момента его официального опубликования, которое производится после его регистрации.

У.м.о. является актом учредительного характера, отличается всеобъемлющим и всеохватывающим характером правового регулирования отношений, затрагивающих все стороны жизни местного сообщества. Он содержит нормы, в которых определяются: а) границы и состав территории муниципального образования; б) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; в) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; г) структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия; д) виды, порядок принятия и вступления в силу правовых актов органов местного самоуправления; е) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного