Поняття та загальна характеристика економіко-правового механізму у галузі земельних відносин

Поняття та загальна характеристика економіко-правового механізму у галузі земельних відносин

Правове регулювання плати за землю

2.1. Загальна характеристика

2.2. Правовий режим земельного податку (land tax)

2.3. Правовий режим орендної плати (lease payment) за земельні ділянки державної та комунальної власності

Економічне стимулювання (economic incentives) раціонального використання та охорони земель

3.1. Надання (granting) податкових і кредитних пільг (tax and credit exemptions)

3.2. Виділення коштів бюджету (budget financing) для відновлення попереднього стану земель (land restoration)

3.3. Звільнення (exemption) від плати за земельні ділянки (land related taxes) у стадії сільськогосподарського освоєння (are being converted for agricultural use) або поліпшення їх стану (ameliorated)

3.4. Компенсація зниження доходу (loss of income) внаслідок тимчасової консервації земель (temporary land conservation)

Відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (loss of lands destined for agriculture and forestry)

Платні управлінські (адміністративні) послуги у сфері земельних відносин (paid administrative services)

Фінансування заходів з проведення земельної реформи, забезпечення раціонального використання, охорони та відтворення (restoration) земель

 

 

Поняття та загальна характеристика економіко-правового механізму у галузі земельних відносин

На наш погляд, економіко-правовий механізм у галузі земельних відносин включає в себе систему засобів майнового характеру, що спрямовані, з одного боку, на створення фінансової основи для виконання функцій держави у галузі земельних відносин, а з іншого – на стимулювання економічними засобами раціонального використання, охорони та відтворення земель.

Виходячи із цього, можна умовно виділити такі основні складові економіко-правового механізму у галузі земельних відносин:

- (1) плату за землю;

- (2) засоби економічного стимулювання раціонального використання, відтворення та охорони земель;

- (3) відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва;

- (3) запровадження платних управлінських послуг у галузі земельних відносин;

- (4) засоби, спрямовані на розподіл та витрачання коштів для забезпечення раціонального використання, охорони та відтворення земель.

Розглянемо детально кожну з перерахованих складових.

 

 

Правове регулювання плати за землю

 

Загальна характеристика

Законодавчий підхід до визначення терміну «плата за землю» нещодавно зазнав змін. Якщо раніше дане поняття включало земельний податок та орендну плату за будь-які землі (див. нечинний нині ЗУ «Про плату за землю»), згідно із пп.14.1.147 ст.14 ПКУ плата за землю – це «загальнодержавний податок, який справляється у формі земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності». Згідно із ПКУ, земельний податок – це «обов’язковий платіж, що справляється з власників земельних ділянок та земельних часток (паїв), а також постійних землекористувачів» (пп.14.1.72 ст.14 ПКУ); орендна плата [за земельні ділянки державної і комунальної власності] - це «обов’язковий платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою» (пп. 14.1.136 ПКУ).

Підхід, за яким орендна плата має режим обов’язкового платежу, видається хибним, оскільки таким чином спотворена природа орендних відносин як відносин, що повинні ґрунтуватися на засадах юридичної рівності сторін.

Значення плати за землю полягає не лише у наповненні відповідних бюджетів або реалізації економічних інтересів власника. Плата за землю стимулює ефективне та раціональне використання землі.

Правовий режим земельного податку

Основними юридичними ознаками земельного податку, що випливають із положень чинного законодавства, є специфічні (1) об’єкти оподаткування та (2) платники податку, а також (3) правила обчислення, (4) пільги щодо сплати земельного податку, а також (5) порядок його сплати.

NB. Слід відрізняти земельний податок від фіксованого сільськогосподарського податку. Останній справляється відповідно до гл.2 розд.ХІV ПКУ. Фіксований сільськогосподарський податок хоча й має об’єктом оподаткування, як і земельний податок, земельну ділянку (за ст.302 ПКУ, об’єктом оподаткування є «площа сільськогосподарських угідь»), проте на цьому їхні спільні риси вичерпуються. Економічний зміст фіксованого сільськогосподарського податку інший: це не лише плата за використання земельної ділянки, але й замінник ще кількох видів податків (ст.307 ПКУ). Платниками цього податку можуть бути лише зазначені у ст.301 ПКУ суб’єкти (визначальний критерій – отримання доходу переважно (понад 75%) за рахунок виробництва і реалізації сільськогосподарської продукції). Перехід на оподаткування фіксованим податком відбувається на добровільній основі за бажанням платника, податок характеризується особливими правилами обчислення та порядком справляння тощо.

 

Об’єкти оподаткування

Ст.270 ПКУ визначає об’єктами плати за землю земельні ділянки, а також земельні частки (паї). Ці положення вступають у суперечність із ч.1 ст.206 ЗКУ («[о]б’єктом плати за землю є земельна ділянка»), проте саме вони підлягають застосуванню, оскільки ПКУ прийнятий пізніше від ЗКУ. Слід з жалем констатувати, що, таким чином, встановлюється подвійне оподаткування: земельний податок слід платити і за земельну ділянку, і за право на земельну частку (пай), об’єктом якого є ця земельна ділянка.

 

Платники земельного податку

Платниками податку ст.269 ПКУ називає(1) власників земельних ділянок, (2 ) власників земельних часток (паїв) та (3) землекористувачів. Останню позицію слід розглядати звужено, з урахуванням наведеного у пп.14.1.72 ст.14 ПКУ визначення земельного податку, згідно з яким податок повинні сплачувати лише постійні землекористувачі.

Проблема. У законі відсутня належна чіткість у питанні, чи виступають суб’єктами плати за землю також фактичні землекористувачі, що не мають титулу на користування земельною ділянкою. Найбільш очевидний і поширений приклад – використання на певному титулі будівель або споруд, яке неможливе без використання земельної ділянки.

З одного боку, п.287.1 ст.287 ПКУ передбачає, що земельний податок сплачується «з дня виникнення права власності або права користування земельною ділянкою». Звідси логічно випливає, що якщо право власності або користування земельної ділянкою відсутнє (не виникло), то податок сплачуватися не повинен. З іншого боку, у п.286.1 ст.286 ПКУ передбачає нарахування земельного податку суб’єктам права спільної власності на будівлю пропорційно їх часткам, абстрагуючись, таким чином, від питання про наявність права на земельну ділянку. Застосування цього підходу призводить до висновку, що якщо, напр., будівля перебуває у чиїйсь власності – власник має сплачувати всю суму податку з відповідної ділянки.

Цей висновок підтверджується положеннями п.287.8 ПКУ, який врегульовує окремий випадок фактичного використання земельної ділянки під будівлею або спорудою (нежиле приміщення в багатоквартирному жилому будинку). У цьому випадку фактичне користування є підставою для нарахування земельного податку.

Постає питання: яку з норм ПКУ (п.287.1 чи п.286.1) слід застосовувати, і чи вірною слід вважати практику стягнення земельного податку за фактичне використання земельних ділянок власниками будівель і споруд (окремих приміщень у них)? На наш погляд, слід виходити із принципу платності використання земель, відображеного, зокр., у ч.1 ст.206 ЗКУ, і надати перевагу п.286.1 ПКУ.

Проблема. Досить часто договори оренди землі передбачають внесення земельного податку орендарями приватних земельних ділянок. Слід враховувати, що у такому випадку мова може йти лише про відшкодування орендарем орендодавцеві витрат останнього по сплаті земельного податку, оскільки суб’єктом сплати земельного податку законом визначений орендодавець – власник земельної ділянки, а ПКУ виходить із принципу т.зв. персональної податкової відповідальності, забороняючи уступку податкового зобов’язання або податкового боргу третім особам (п.87.7 ст.87 ПКУ).

 

Правила обчислення

Ставки земельного податку визначаються ст.ст.272-280 ПКУ. Ставки встановлюються диференційовано щодо різних категорій земель, причому диференціація не повною мірою співпадає із передбаченим чинним ЗКУ (ст.19) поділом земель за категоріями. Зокр., встановлюються окремі ставки для оподаткування земель у межах населених пунктів (див. ст.ст.275, 276 ПКУ).

У переважній більшості випадків земельний податок встановлюється у певному процентному відношенні до нормативної грошової оцінки земельних ділянок (ст.201 ЗКУ), що оподатковуються,або оцінки одиниці площі ріллі по області. Опис правового регулювання нормативної грошової оцінки земельних ділянок див. у темі «Управління у галузі земельних відносин».

Проблема. У правозастосовчій практиці виникають питання щодо того, як повинні застосовуватися положення Закону у випадках, коли встановлення зниженої чи підвищеної ставки пов’язується із певним об’єктом (будівлею, спорудою тощо), розміщеним на земельній ділянці (див., напр., п.276.1 ст.276 ПКУ); чи повинна знижена чи підвищена ставка застосовуватися виключно щодо частини земельної ділянки під плямою забудови, чи вона повинна застосовуватися щодо земельної ділянки в цілому? На наш погляд, знижена ставка повинна застосовуватися щодо усієї земельної ділянки, якщо ця земельна ділянка призначена саме для розміщення відповідного об’єкту. Такою є і позиція органів державної податкової служби (див., зокр., лист ДПА від 28.03.2003 №3194/6/15-4416[1]).

 

NB. У спеціальній літературі слушно відзначається, що оподаткування багатьох різновидів земель, особливо земель промисловості, (ст.278 ПКУ) у відсотках від грошової оцінки площі ріллі по області поряд з позитивними, на перший погляд, рисами (стабільність, простота обчислення) має й негативні (на наш погляд, вони істотно переважають): однаковий податок для всіх земель в межах області не створює передумов для розвитку периферійних районів без розвиненої інфраструктури. Висловлюється слушна пропозиція перейти на оподаткування таких земель також у відсотках від їх грошової оцінки[2].

 

Порядок сплати

Порядок сплати земельного податку визначається ст.ст.285-287 ПКУ. Також ці відносини врегульовані наказом ДПА №1015 від 24.12.2010 «Про затвердження форми Податкової декларації з плати за землю (земельна плата та/або орендна плата за земельні ділянки державної або комунальної власності)».

Зокр., нарахування земельного податку громадянам проводиться органами державної податкової служби, які видають платникові до 1 липня поточного року платіжне повідомлення про сплату податку (п.286.5 ст.286 ПКУ).

Проблема. На практиці законодавчо встановлений порядок стягнення земельного податку часто не дотримується. Замість податкових повідомлень неформальні повідомлення-заклики сплатити земельний податок надсилаються від імені сільських рад (див. фото). Хоча така практика існувала до прийняття ПКУ, можна прогнозувати, що після набрання ним чинності вони збережеться.

 

Поняття та загальна характеристика економіко-правового механізму у галузі земельних відносин