Контроль за деятельностью нотариальных палат

Публично-правовое предназначение нотариальных палат предопределяет обязательность государственного контроля за их деятельностью.

На основании Федерального закона "О некоммерческих организациях" можно говорить о следующих формах государственного контроля за деятельностью нотариальных палат.

При принятии решения о государственной регистрации нотариальной палаты органы юстиции проверяют уставы нотариальных палат на соответствие Конституции и законодательству РФ и в случае выявления такого противоречия отказывают в государственной регистрации нотариальной палаты. В таком же порядке осуществляется и государственная регистрация изменений, вносимых в уставы нотариальных палат.

Ежегодно органами юстиции при проведении федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций осуществляется и контроль за соблюдением нотариальными палатами требований законодательства РФ и целей, предусмотренных их уставами. Так, нотариальные палаты обязаны в зависимости от своих годовых доходов направлять в органы юстиции либо документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, либо заявление, подтверждающее их соответствие п. 3.1 ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и информацию о продолжении своей деятельности. Аналогичную информацию нотариальные палаты обязаны ежегодно размещать в сети Интернет или предоставлять средствам массовой информации для опубликования отчета о своей деятельности.

При осуществлении контроля за соблюдением нотариальными палатами требований законодательства РФ и целей, предусмотренных их уставами, орган юстиции вправе:

– запрашивать у органов управления нотариальной палаты их распорядительные документы;

– запрашивать и получать информацию о финансовохозяйственной деятельности нотариальной палаты у органов государственной статистики, налоговых органов и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;

– направлять своих представителей для участия в проводимых нотариальной палатой мероприятиях;

– проводить проверки соответствия деятельности нотариальной палаты, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, с периодичностью, установленной Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В случае выявления нарушения законодательства РФ или совершения нотариальной палатой действий, противоречащих ее уставным целям, орган юстиции наделен правом вынести нотариальной палате письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения.

Контроль за соответствием расходования денежных средств и использования иного имущества нотариальной палатой ее уставным целям возложен также на органы государственного финансового контроля, налоговые органы и органы, осуществляющие функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Помимо этого выполнение нотариальной палатой предписанных законом обязанностей подконтрольно органам статистики и налоговым органам, в которые нотариальная палата обязана в соответствии с законодательством РФ представлять информацию о своей деятельности.

В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" деятельность нотариальных палат поднадзорна прокуратуре, которая в рамках своих полномочий осуществляет надзор за соблюдением нотариальными палатами Конституции РФ, исполнением ими действующих на территории государства законов и за соответствием законам правовых актов, принимаемых нотариальными палатами. Прокурорский надзор за деятельностью нотариальных палат осуществляется на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По результатам прокурорского реагирования может быть внесено представление об устранении нотариальной палатой нарушений закона или принесен протест на противоречащий закону правовой акт, принятый нотариальной палатой.

Деятельность нотариальных палат подконтрольна и судебным органам. Суды вправе в соответствии с ГПК РФ, Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" рассмотреть вопрос о законности действий или решений нотариальных палат.

Кроме государственных органов деятельность нотариальных палат контролируется и самим нотариальным сообществом. Так, рассматривая вопросы о приоритетных направлениях деятельности нотариальной палаты, об источниках формирования и принципах использования ее имущества, утверждая годовой отчет и годовой бухгалтерский баланс, высший орган управления нотариальной палаты – общее собрание контролирует соответствие деятельности нотариальной палаты, расходования ею денежных средств и использования иного имущества уставным целям деятельности нотариальной палаты.

Следует отметить, что до июля 2010 г. контроль за деятельностью нотариальных палат субъектов РФ осуществлялся также ФНП. Данное полномочие было закреплено в уставе ФНП на основании ст. 30 Основ о нотариате, а для его реализации была создана комиссия по контролю за деятельностью нотариальных палат субъектов РФ. В настоящее время в связи с внесением изменений в устав ФНП и исключением этого полномочия ФНП вправе только координировать деятельность нотариальных палат субъектов РФ.

Контроль за нотариальной деятельностью

Вопросам контроля за деятельностью нотариусов посвящена Глава VII Основ. Контроль за деятельностью нотариата является необходимым элементом его функционирования. Именно всесторонний контроль позволяет выявить ошибки на практике и проблемы функционирования организации нотариата во всех ее звеньях: от нотариуса до нотариальной палаты.

В зависимости от предмета контроль за деятельностью нотариусов подразделяется на два вида:

- контроль по существу нотариальной функции (за совершением нотариальных действий);

- контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей.

В зависимости от субъекта, контроль может быть:

- судебным (осуществляемый судебными органами);

- государственным (осуществляемый органами юстиции);

- внутренним (осуществляемый нотариальной палатой) и т.д.

Судебный контроль за совершением нотариальных действий является, пожалуй, основной формой контроля.

Как отказ в совершении нотариального действия, так и неправильность этого действия по существу может быть обжалована в судебном порядке (ст.33 Основ). Закон не делает каких-либо исключений для отдельных нотариальных действий - все они обжалуются в порядке особого производства.

Как отмечает, Аргунов В.Н., обусловлено это правоохранительной природой функции нотариуса. В действиях нотариуса нет ни административного принуждения, ни государственно-властных управленческих полномочий, хотя он и является должностным лицом. Поэтому контроль суда за деятельностью нотариата сопоставим с надзорной функцией суда второй инстанции в гражданском судопроизводстве. Он должен обеспечить исправление нотариальных ошибок, обобщение нотариальной практики, толкование действующего законодательства.

Судебный порядок обжалования детально регламентирован в ст. 49 Основ. Действуют также разъяснения Пленума Верховного Суда РСФСР N 1 от 17 марта 1981 г. "О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по жалобам на нотариальные действия или на отказ в их совершении" в редакции постановления Пленума N 11 от 21 декабря 1993 г.

Наряду с судебным контролем большое значение имеет и контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами. За нотариусами работающими в государственных нотариальных конторах, контроль осуществляют органы юстиции (и здесь имеется богатый опыт), а за нотариусами, занимающимися частной практикой, - нотариальные палаты.

Ряд исследователей говорит о недостатках такого механизма контроля за деятельностью нотариусов и нотариальных палат. В частности, к ним следует отнести отсутствие правового механизма осуществления государственного контроля за деятельностью нотариусов и нотариальных палат, разрешения возникающих споров между органами юстиции и нотариальными палатами, а также частичное смешение их функций.

В соответствии с Основами законодательства о нотариате контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, занимающихся частной практикой, осуществляют нотариальные палаты. Представляется, что эта схема саморегуляции все-таки должна предусматривать и определенный контроль за деятельностью палат со стороны органов юстиции. В настоящее же время органы юстиции не могут даже обратиться в суд с ходатайством о лишении нотариуса права заниматься нотариальной деятельностью.

Согласно ч. 2 ст. 34 Основ проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года, причем первая проверка организации работы нотариуса, впервые приступившего к осуществлению нотариальной деятельности, проводится не раньше чем через год после наделения его полномочиями нотариуса.

Как показывает практика применения Основ, контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, их профессиональных обязанностей является одним из самых слабых мест нового закона. Законом не определяются формы и методы такого контроля, поэтому он нуждается в детализации и совершенствовании. Данное обстоятельство было отмечено при обсуждении готовящихся изменений в законодательстве о нотариате. На данный момент на местах контролирующие органы (управления юстиции и нотариальные палаты) руководствуются разработанными ими рекомендациями. В Московской области, например, разработаны "Методические рекомендации по проведению проверки нотариуса по совершению им нотариальных действий и организации работ".

Отсутствие в законодательстве эффективных механизмов разрешения возникающих споров между органами юстиции и нотариальными палатами подчас приводит к тому, что некоторые вопросы, отнесенные к совместному ведению, не разрешаются, поскольку стороны никак не могут прийти к согласию.