Организация местной Власти в Советский Период

С первого дня своего существования Советы Депутатов стремились либо сменить старые ОМСУ, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы Депутатов сменили на местах органы земского и городского самоуправления, это произошло к марту 1918 года.

В соответствии с Конституцией 1918 года система местных органов власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные), городские и сельские советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и Сельские советы избирались непосредственно населением, а съезды советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 года (Сталинской), все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Система Съездов Советов была упразднена: Все местные представительные органы стали именоваться Советами.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития советского государства: 1937 по 1978 год – 2 года; С 1979 по 1988 год по - 2.5 года; с 1989 срок полномочия местных Советов был увеличен до 5 лет.

Местные Советы действовали на уровне Краёв, Областей, Автономных Областей и Округов и т.д., исполнительными и распорядительными органами местных советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты (Исполкомы) в составе председателя, его заместителей. Вопросы в пределах своей компетенции местные советы рассматривали на сессиях, которые созывались их Исполкомами. Сессия длилась 1 день. Депутаты местных советов осуществляли свои полномочия на непостоянной основе: Ими были шахтеры, учителя, кондукторы и т.д. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа. Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться советами при разработке плана социально-экономического развития и составления бюджета.

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы советов являлся демократический централизм (Выборность снизу до верху, отчётность сверху до низу). В соответствии с этим принципом, в ведении вышестоящих советов находились Нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих советов. Одним из организационно-правовых поражений этого принципа являлось двойное подчинение исполнительных органов советов – они были подотчётны своим советам, которые их формировали, и, одновременно, подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящего совета. Всё это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности. Важнейшей особенность организации деятельностью советов являлось руководство ими КомПартией. Несмотря на то, что исполнительные комитеты формально были подотчётны и подконтрольны советам, реально советы находились в зависимости от исполкомов, на сессиях советов не выбирались наиболее оптимальные пути решения, а просто утверждались заранее подготовленные исполнительным комитетом решения.

В конце 80х в Советском Союзе предпринимается попытка улучшить организационную структуру советов: были созданы президиумы советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежащие исполкомам.

Новый этап развития местного самоуправления был связан с принятием 09.04.90 закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования, и деятельности как органов самоуправления. Закон ввел понятие коммунальной собственности. К ней относились: имущество, передаваемое безвозмездно Советским государством, имущество, создаваемое/приобретаемое им за счет принадлежащих ему средств.

Принятием закона РСФСР от 06.07.1991года «О Местном самоуправлении в РСФСР» начинается процесс реформирования местных органов власти и формирование системы местного самоуправления в РФ. Этот закон сыграл определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако Противостояние исполнительных и представительных органов, конфронтация органов государства и местных органов в итоге привели к роспуску советов и изданию Ельцинского положения «Об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», утвержденного указом президента РФ Ельциным от 26 октября 1993 года.

 

№3 Теории МСУ

Впервые вопрос об определении понятия МСУ возник в конце XVIII века.

Первые теории появились в Европе в начале XIX века:

1. Общинная теория. Раз община появилась раньше государства, община (её органы) не должны входить в структуру государственных органов. Органы общины не должны входить в органы государственной власти. Община должна решать местные вопросы.

2. Общественно-хозяйственная теория. Появилась в середине XIX века как модернизация Общинной теории. Основные идеи этой теории совпадают с идеями Общинной теории, однако основания различны. Согласно этой теории государство должно заниматься государственными вопросами, а община – хозяйственными вопросами. Реально же общине приходилось решать публичные вопросы, которые заключались в издании НА, правил поведения и так далее.

3. Государственная теория СамоУправления. Возникла во 2й половине XIX века. Согласно данной тории ОМСУ входит в систему государственной власти, однако они должны быть выборными.

4. Теория социального обслуживания. Представляет собой одну из перечня теорий, принятых в Европе в настоящее время. Данная теория представляет собой модернизированную государственную теорию СУ. Суть данной теории сводится к тому, что ОМСУ входят в систему ОГВ, но они должны обладать большими свободами, чем государственные органы. Цель ОМСУ – повышение благосостояния населения.

№4 Виды муниципальных образований

В настоящее время в РФ существует более 27.000 МО (до принятия ФЗ от 2003 года их было 12.000).

Признаки МО:

1. Материальный признак: Территория и местное население;

2. Муниципальная собственность;

3. Местный бюджет;

4. Выборные ОМСУ.

Наука муниципального права делит МО на 2 группы:

1. МО общего типа:

1.1. Сельское поселение. Один или несколько объединенных одной территорией сельских населенных пунктов, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно или через выборные ОМСУ.

1.2. Городское поселение. Город или посёлок городского типа, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно или через выборные ОМСУ.

1.3. Муниципальный район. Как правило представляет собой сельский район, куда входят несколько поселений и межсельских территорий. ОМСУ могут осуществлять в таких районах отдельные государственные полномочия.

1.4. Городской округ. Представляет собой город/поселение, которое не в ходит в состав муниципального района и ОМСУ которого осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения. ОМСУ городского округа могут осуществлять отдельные государственные полномочия. Как правила это крупный город/поселение с развитой инфраструктурой.

2. МО специального типа:

2.1. Внутригородская территория Москвы и Санкт-Петербурга. Представляет собой территорию города федерального значения, в границах которого МСУ осуществляется населением непосредственно или через ОМСУ.

2.2. Город Наукоград. (Указ Президента РФ, на 25 лет)

2.3. Закрытое Административно-Территориальное Образование (ЗАТО). Город, поселение, которые участвуют в создании ВПК РФ.

2.4. Приграничные территории.

 

№5 Муниципальная система зарубежных стран

В Зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей самоуправления. Эти модели между собой и от отечественной модели различаются:

· По порядку формирования ОМСУ;

· По предмету ведения МСУ;

· По характеру и особенностям взаимодействия ОМСУ с ОГВ и ГО.

Существует 3 муниципальных системы:

1. Англо-Саксонская муниципальная система.

2. Романо-Германская (Французская) муниципальная система.

3. Смешанная (Коммунальная) муниципальная система.

Англо-Саксонская МС

Применяется в Великобритании, США, Канаде, Австралии (всего – 57 стран). В научной литературе эту МС традиционно называют 1й МС.

Основные признаки:

· ОМСУ имеет право принимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты ОМСУ будут признаны судом не имеющими силу, так как изданы с превышением полномочий.

· ОМСУ напрямую не подчиняются ОГВ.

· Основная единица МСУ – приход.

· В компетенцию ОМСУ входит: управление полицией, социальными службами, пожарной службой, дорожной службой, строительство и эксплуатация жилья, спортивных сооружений, общественный транспорт и др.э

Романо-Германская (Французская) МС

Главное отличие от Англо-Саксонской МС заключается в характере взаимодействия ОМСУ с ОГВ, ОМСУ с ГО. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительного контроля ОГВ за местными ОВ. Окончательные контуры этой МС определились во Франции в 1982 году, после принятия закона «О правах и свободах в местных коллективах»:

1. Основной единицей МСУ является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. Муниципальный совет обладает следующей компетенцией:

1.1. Решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют полномочия Мэра.

1.2. Решение муниципального совета приобретает силу при условии, что они переданы представителю государства – департаменту (префекту) и опубликованы.

1.3. Муниципальный совет на 1й сессии избирает мера, который является председателем коммуны, готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения, управляет имуществом коммуны; имеет право совершение гражданско-правовых сделок; представляет интерес комунны в суде; назначает служащих и принимает решение об административных поощрениях или взысканиях; уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимает в связи с этим необходимые решения (имеет возможность санкционировать аресты). Мер – выборное лицо, однако является государственным служащим.

Государственный контроль за деятельностью ОМСУ осуществляется государственными ДЛ: Префектами департаментов и субпрефектами коммун. Они являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все решения ОМСУ. Если представители государства считают решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать/отменить его. В случае непредпринятия должных действий, возбуждается дело в Административном суде Франции. Контролю также подлежит законность решений.

Смешанная (коммунальная) МС

Функционирует в ФРГ.

К ФРГ 1949: гарантируется МСУ и закрепляется его личную единицу – общину. Решения общины самостоятельны, принимаются в соответствии с законом и под собственную ответственность общины.

S ФРГ являются земли.

№6 Классификация ОМСУ

1. По способу формирования:

1.1. Выборные. Образуются в результате муниципальных выборов.

1.2. Невыборные. Являются структурным подразделением административных и представительных органов.

2. По способу функционирования и принятия решений:

2.1. Коллегиальные.

2.2. Единоличные.

3. По форме необходимости:

3.1. Обязательные. К ним относятся Глава МО, Администрация МСУ, представительные органы.

3.2. Факультативные органы. К ним относятся Муниципальные избирательные комитеты, глава администрации.

4. По характеру компетенции:

4.1. Общие. К которым относятся Глава МО, представительный/исполнительный орган.

4.2. Специальные. Контрольный орган, избирательный комитет.

№7 структура ОМСУ

1. Обязательные органы:

1.1. Представительные органы.

1.2. Глава муниципального образования.

1.3. Администрация местная.

2. Факультативные органы:

2.1. Глава администрации

2.2. Муниципально-избирательный комитет.

2.3. Контрольный орган.

Представительный орган

Является выборным ОМСУ, обладает правом представления интересов населения и принятия от его имени решений, действующих на всей территории муниципального образования.

Состоит из депутатов, избираемых населением на срок от 2 до 5 лет. Конкретный срок определяется в уставе МО.

Согласно ст. 35 ФЗ «О МСУ» от 2003 года в муниципальных районах допускается 2 варианта создания представительного органа:

1. Представительный орган состоит из глав поселения (Входящего в состав муниципального района) и из депутатов представительных органов, указанных поселений.

2. ПО Избирается на муниципальных выборах, при этом число депутато, избираемых от одного поселения не может превышать от 2/5 от установленной численности ПО муниципального района.

Таким образом ПО муниципального района создается путем делегирования или посредствам прямых выборов.

ФЗ «О МСУ» от 2003 года в ст. 35 устанавливает численность депутатов ПО МО:

· 7 человек при численности населения < 1000 человек.

· 10 человек при численности населения в 1000-10.000 человек.

· 15 человек при численности населения в 10.000-30.000 человек.

· 20 человек при численности населения в 30.000-100.000 человек.

· 25 человек при численности населения в 100.000-500.000 человек.

· 35 человек при численности населения > 500.000 человек.

Для муниципального района численность депутатов не может превышать 15 человек. Для Москвы и Санкт-Петербурга не может быть менее 10 человек. Конкретная численность депутатов ПО конкретного муниципального района определяется в его уставе.

Депутаты ПО МО осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На время заседания ПО они освобождаются от своих обязанностей по основному месту работы. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности ПО МО.

Необходимость работы на постоянной основе определяется чаще всего для председателя представительного органа.

Полномочия ПО возникают со дня избрания в его состав не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

Деятельность ПО осуществляется в различных организационно-правовых формах, которые включают в себя сессии, работу депутатов на постоянной и временной основе. Сессии бывают очередными (1 раз в 2-3 месяца, на 1-2 дня) и внеочередными.

ФЗ «О МСУ» от 2003 года к исключительной компетенции ПО отнёс:

1. Принятие устава МО и внесение в него изменений.

2. Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

3. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ.

4. Принятие планов и программ развития МО.

5. Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

6. Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

7. Определение порядка участия МО в организации межмуниципального сотрудничества.

8. Определение порядка материального и организационного обеспечения деятельности ОМСУ.

9. Контроль за исполнением ОМСУ и ДЛ полномочий по решению вопросов местного значения.

Глава МО

Является высшим ДЛ МО (ст. 36 ФЗ)

Существует 2 способа занять должность Главы МО:

1. Быть избранным на муниципальных выборах (населением);

2. Быть избранным ПО из своего состава.

В первом случае следует либо входить в состав представительного органа МО и исоплнять полномочия его председателя, либо возглавлять местную администрацию.

Во втором случае при избрании представительным органом исполнять полномочия его(органа) председателя.

ГМО является обязательной выборной должностью.

ГМО не может одновременно исполнять полномочия Председателя ПО или же Главы администрации.

В соответствии с ФЗ в случае формирования ПО муниципального района не прямыми выборами, а делегированием ГМО исполняющего полномочия его председателя.

Один из вышеперечисленных вариантов выбирает само МО и отражает свой выбор в своём уставе.

Таким образом, закон даже обязывает ГМО быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации. Это напоминает разделение власти на муниципальном уровне.

В сельских поселениях допустимо соединение в 1м лице функций ГМО, Главы местной администрации и Председателя ПО.

В МО с численностью менее 100 человек обладающих избирательным правом представительный орган может вовсе не и избираться. Выборы ГМО могут происходить на сходе.

Срок полномочий ГМО составляет 2-5 лет. Конкретный срок определяется уставом МО.

ПО может принудить ГМО к отставке.

Статус ГМО:

1. Подконтролен и подотчетен населению и ПО.

2. Может беспрепятственно посещать муниципальные предприятия и учреждения.

3. В его отношении действует гарантия иммунитета.

4. Законодателями S РФ в отношении ГМО закрепляются различные социальные гарантии.

5. время осуществления обязанностей главы включается в стаж муниципальной службы, а также в общий и непрерывный трудовой стаж.

6. После прекращения полномочий за ним закрепляется трудоустройство на должности, предшествовавшей избранию, или на равноценной работе.

7. В зависимости от стажа по муниципальной должности и бюджета МО бывшему ГМО доплачивается к базовой пенсии до 20% денежного содержания.

8. Жизнь и здоровье ГМО подлежит обязательному страхованию за счет местного бюджета.

Местная администрация

Является исполнитлеьно-распорядительным ОМСУ.

Структура, представляемая ОМСУ ^стр.15 по ходатайству главы местной администрации, который руководит МА на принципах единоначалия

ГМА – одна из ключевых фигур МСУ. Зависит от того, исполняет ли он одновременно обязанности ГМО или работает по контракту.

При совмещении постов ГМО и ГМА такое должностное лицо обладает более широкими возможностями, чем лицо, работающее по контракту.

Должность ГМА замещается несколькими способами в зависимости от порядка избрания ГМО и вида МО.

Избранный населением ГМО может одновременно возглавлять МА.

При избрании ГМО Представительным Органом он становится председателем соответствующего ПО, а глава МА получает свою должность по контракту на конкурсной основе.

В муниципальном районе, где ПО формируется из представителей поселения и ГМО, ГМА назначается только по контракту.

Во всех случаях назначения ГМА, он назначается по контракту. Кандидаты на эту должность подбираются в результате отбора по конкурсу соответствующим ПО.

В состав конкурсной комиссии в поселении утверждается местной думой, а в муниципальном районе, городском округе конкурсная комиссия формируется на совместных началах – представительным ОМСУ и законодательным органом государственной власти S РФ.

ГМА не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности.

Полномочия ГМА определяются по направлениям:

1. По руководству аппаратом администрации.

2. По управлению муниципальным хозяйством

Структура Администрации

 

№8 Муниципальная служба

Все работники ОМСУ занимают те или иные должности.

Муниципальные органы подразделяют ^стр.17

· На выборные муниципальные должности, занимаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, выборные ДЛ в МСУ)

· Иные муниципальные должности, занимаемые путем заключения трудового договора.

Муниципальная служба — деятельность, осуществляемая на постоянной основе, не являющаяся выборной (соответственно к ней не относятся Депутаты, ГМО).

Не являются муниципальными служащими такие лица, занимающие должности по техническому обеспечению (секретарь, уборщица).

Правовая основа муниципальной службы:

· К РФ.

· ФЗ «О муниципальной службе» 2003 года.

· Законы S РФ о МСУ и муниципальной службе.

· Уставы МО.