Структура, концептуальные и конституционно-правовые основы местного самоуправления в СССР-РСФСР

 

Рассмотрев систему формирования местного и городского самоуправления в СССР и РСФСР и определив, что оно формируется из структуры Советов и исполкомов и расширение экономических и правовых обязанностей данных органов на протяжении с момента гражданской войны и начала формирования молодого социалистического государства до довольно серьёзных преобразований местного самоуправления в конце 70 годов двадцатого века и реформ эпохи перестройки, мы можем компетентно и полно рассмотреть структуру главных органов городского самоуправления СССР, а так же её конституционно-правовых основах, дабы понять как её элементы встроены в современную систему городского самоуправления и то, как мы могли бы использовать данный опыт в оптимизации современной структуры.

Начать нам стоит с формирования самой концептуальной и правовой основы функционирования местного самоуправления во время становления советской власти, а именно с периода 1918 года по 1924 годы. С самого начала своего существования, молодая ещё на тот момент, Советская власть тщательно следила и ускоряла развитие местного самоуправления. Ещё в 1917 году, в Обращении второго всероссийского съезда Советов, указывалась ключевая роль созданных местными крестьянами, рабочими и солдатскими депутатами, Советов. В декабре того же 1917 года вышел один из первых документов, утверждавших положение органов местного самоуправления, а именно декрет Владимира Ильича Ленина от девятнадцатого декабря 1917 года “Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению”. Задачей данного декрета было объединение деятельности всех ранее созданных земских и городских учреждений с целью унификации командной структуры органов местного самоуправления. [13]

За данным постановлением следовало обращение Народного Комиссариата Внутренних Дел ко всем Советам депутатов, под названием “Об организации местного самоуправления”[14]. В данном документе местные Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов более активно брать в свои руки власть по организации местного самоуправления, призывая народ создать разноуровневые Советы вместо ранее действовавших органов правления. Данное обращение можно считать формальным началом формирования местного самоуправления в РСФСР, это однако не отрицает формирование местных Советов и до данного обращения, ввиду чего данный документ служил скорее толчком для инициирования всеобщего формирования Советов на всех территориях. Данное обращение также закрепляло высокий уровень автономности за новообразованными Советами, что в свою очередь делало политику последних крайне гибкой в отношении решения насущных местных проблем. Таким образом мы можем заключить, что правовыми основами для формирования органов местного самоуправления на момент 1917 года являлись вышеописанные обращение “Об организации местного самоуправления” и декрет “Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению”. Данные документы закрепляли широкий спектр свобод за местными Советами и воплощали своим посылом идею автономности местных органов самоуправления и формирования последних лишь по воле и из состава трудового народа нашей многонациональной родины, вне зависимости от происхождения и благосостояния депутатов. Данная попытка организации местного самоуправления примечательна своей крайней схожестью с современным нашим его пониманием, что на тот момент хоть и было крайне прогрессивно, но, к сожалению, развития она так и не получила.

Перед формированием первой Советской конституции 1918 года было предпринято так же ещё несколько попыток сформировать концепцию устройства местной власти, примером чего могут быть проекты М.А. Рейснера и П.П. Ренегартена, которые использовали опыт деятельности земского и городского самоуправления, ранее организованного правящим классом, что в свою очередь не соответствовало видению ВЦИК. Последние в свою очередь видели в новых местных Советах орудие пролетариата, с помощью которого можно было достичь великих целей, в то время как первые рассматривали Советы лишь как простые органы местного самоуправления, мало отличавшиеся по своей специфике деятельности от ранее созданных предыдущей властью земских и городских органов самоуправления. Когда же дошло до закрепления организации Советской власти на местах, в Конституции РСФСР 1918 года всё же были определённые изменения в отношении ранее заявленной цели существования местных Советов.

 Согласно 53 статье Конституции Советы депутатов являлись органами местной власти лишь в городах и селениях[15], в то время как более широкие территории, такие как волости, уезды, губернии и области, управлялись съездами Советов. В этой же статье был указан и порядок избрания депутатов в сельские и городские советы, вдаваться в подробности которого я не буду ввиду освещения данного вопроса ещё в первом параграфе данной главы. Так же, помимо крайне важного вопроса общего закрепления структуры местного самоуправления, не маловажным ещё было раскрытие вопроса прав Советов, нашедшее своё отражение в статье 56 Конституции РСФСР, где было сказано, что в обычной ситуации съезды Советов являются высшими, в пределах территории своей деятельности, органами власти. Если же происходит всесоюзный съезд Советов, то власть переходила к заранее сформированному исполнительному комитету.

 Таким образом в конституции от 1918 года были выделены основополагающие принципы функционирования и структура Советов и съездов Советов в статьях 56 и 53 Конституции соответственно. Сама же концепция местного самоуправления слегка изменилась и уже представляла Советы не как органы сугубо народного волеизъявления, а как настоящие органы государственной власти, которые тем не менее формировались на низовых основах. Данный концептуальный подход был в последствии использован во всех конституциях СССР и РСФСР.

В дальнейшем прогресс по становлению концепции и по формированию конституционно-правовых основ местного самоуправления был совершён при создании постановления “О советском строительстве” изданном во время 8 всероссийского съезда Советов в 1920 году. В данном документе местное самоуправление было определено как “Органы внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства”. Были также закреплены основы формирования городских и сельских Советов, в которых предполагалось создавать костяк организаций из работников предприятий, находящихся на территории муниципалитета. Вместе с тем в 1921 году, в соответствии с новым постановлением о советском строительстве, принятым на 9 всероссийском съезде Советов, была так же закреплена ещё одна важная тенденция в формировании местного самоуправления, которая потом просуществует вплоть до расформирования самой системы Советов, а именно тенденция приоритизации исполнительных органов власти в системе Советов.

  Подводя заключение процессу формирования концептуальной, структурной и конституционно-правовой основ, можно сказать, что к моменту создания Конституции 1924 года была полностью выработана и введена в систему государственной власти сама местная власть. Были введены многоуровневые системы Советов и съездов Советов, которые хоть и подчинялись вышестоящим органам исполнительной власти, но тем не менее сохраняли за собой специфику, сформированных из трудового народа всех мастей, местного органа власти. Вместе с тем, ранее заложенные и использованные основы местного самоуправления в последствии так же нашли своё отражение после образования СССР, в конституции 1924 года, которая в великой степени формализировала решения, ранее принятые на съездах Советов, к примеру, полностью закрепив за членами местных советов права быть избранными в съезды, управляющие данными территориями, а также ввела небольшие изменения в способ формирования съездов в статье 49.

В следующий раз местная система Советов серьёзно поменялась только после принятия Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года. В данных нормативно-правовых актах закреплялся новый порядок избрания кандидатов в представительную систему, а именно на основании всеобщего, равного и тайного прямого голосования. Система съездов Советов в тот моменты была признана непригодной для дальнейшего использования, ввиду чего она была упразднена. Согласно 94 статье Конституции СССР от 1936 года[16], органами государственной власти на уровнях от краевых и областных и вплоть до городских и сельских назначались Советы депутатов трудящихся. К полномочиям данных Советов депутатов относились во многом те же задачи, что и были ранее возложены на съезды Советов, к примеру обеспечение охраны государственного порядка, охрана прав граждан руководство местным хозяйственным и культурным строительством и так далее. Местные Советы депутатов трудящихся быстро стали самыми многочисленными органами муниципальной власти и при этом не потеряли в своей эффективности, даже учитывая чуть ли не полное изменение всей их системы.

Довольно интересным является также факт того, что с изменением системы органов местного самоуправления параллельно было оптимизирован и систематизировано регулирование вопросов местного характера, основанных на волеизъявлении народа. С принятием Конституции система местного самоуправления начинала походить на современное её понимание, что можно заметить на чётком выделении вертикали государственной власти, а именно на выделении из статьи 77 Конституции СССР от 1936 года, где говориться, что: “Органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, национальных округах, административных округах, районах, городах, посёлках и сёлах являются Советы депутатов трудящихся”. [17]Полномочия советов депутатов также были заново сформулированы, вместе с созданием органа.

В соответствии с 79 статьёй вышеозначенные Советы руководили культурно-политическим и хозяйственным строительством в пределах своей территории, они устанавливали местный бюджет, руководили деятельностью подчинённых им органов управления, обеспечивали охрану государственного порядка, содействовали усилению обороноспособности страны, обеспечение соблюдения законов и охраны прав граждан. Так же были урегулированы вопросы состава и полномочий исполнительных комитетов в статье 81 конституции, где говорится, что исполкомы состоят из председателя, его заместителей, секретаря и рядовых членов, помимо чего также утверждаются основные их полномочия в статье 83 Конституции СССР. Так же есть документы, закрепляющие централизацию власти, например статья 89 ранее упомянутой Конституции, в которой утверждается полное подчинение местных исполкомов Советам депутатов, создавших последних. Помимо 89 статьи закрепление централизации власти также просматривается в статье 90, в которой закрепляется право вышестоящих Советов отменять и приостанавливать решения, принятые нижестоящими Советами депутатов, а также в статье 91, в которой закрепляется право вышестоящих Советов трудящихся отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов и их исполкомов.

Таким образом, с принятием Конституции СССР от 1936 года, в советской системе государственного управления окончательно закрепилась концепция централизации власти. Таким образом мы можем видеть, что в период принятия Конституции 1936 года, система местного самоуправления притерпела некоторые изменения, основным из которых стала отмена Советов и замена последних на Советы депутатов трудящихся. Также была окончательно закреплена идея централизации власти, которая выражалась в главенствовании законов вышестоящих инстанций над нижестоящими Советами депутатов и исполкомами, вместе с тем были закреплены основные права местных Советов депутатов и исполкомов, что в последствии лишь дополнялось расширением экономических прав некоторых органов местного самоуправления.

После корректировки концепции и конституционно-правового обеспечения органов местного самоуправления в соответствии с изменениями в Конституции СССР 1936 года, следующие важные преобразования были приняты в период правления Брежнева. Примерами таких преобразований может быть Указ Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 года, в котором было утверждено положение о сельских, районных и поселковых Советах. В тот же временной период был введён в действие Указ Президиума Верховного Совета СССР “Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых депутатов трудящихся”[18]. Данные акты в очередной раз улучшили нормативно-правовую базу в сфере местного и городского самоуправления, что существенно преобразило и оптимизировало правовое регулирование деятельности местных Советов. В научной литературе о данном периоде реформ отмечали, что до издания вышеописанных актов похожих НПА, влиявших на все территории СССР не существовало и их роль выполняли республиканские Положения о местных Советах. Ввиду данных причин с момента введения в действие данные указы становились основой правовых отношений, в которые вступали соответствующие Советы.

Следующим важным этапом развития местного самоуправления является временной промежуток с 1977 года вплоть до 1990 года. В новом главном документе страны основной упор реформирования местного и городского самоуправления сделан на развитии демократических основ формирования и действия последних. Конституция СССР 1977 года более чётко и ярко выражала характеристику государственно-властной характеристики Советов, данный документ подчёркивал их ответственность за всесторонние развитие подведомственных им территорий, в ней были также значительно расширены их возможности по взаимодействию с предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения, тем самым повышая авторитет органов местного самоуправления перед ними. Таким образом новая конституция СССР отразила новые концептуальные тенденции правового регулирования профессиональной деятельности местных Советов, которые стали в дальнейшем характерными для нового законодательства, регулировавшего деятельность этих органов власти.

В соответствии с изменениями, связанными с введением Конституции 1977 года и с развитием соответствующих общесоюзных актов от 3 августа 1979 были утверждены и новые редакции Законов РСФСР “О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР”, а также “О районном Совете народных депутатов РСФСР”[19]. Данные нормативно-правовые акты стали основой деятельности местных Советов до начала 80-ых годов. В самой конституции СССР от 1977 года выражались компетенции местных органов власти, а именно абсолютная власть в решении вопросов местного значения, в соответствии с общегосударственными и гражданскими интересами, на подвластной данным органами территории, помимо этого был повторно закреплён принцип централизации местной власти через структуру осуществления важных решений вышестоящих органов и руководством нижестоящими Советами. Так же были повторно описаны обязанности местных Советов народных депутатов, которые практически не имели отличий от тех же обязанностей, выраженных ещё в Конституции СССР 1936 года. Одним из основных же изменений стал территориальный объём регулирования местных вопросов Советами народных депутатов. Доказательством тому может стать статья 137 Конституции РСФСР, в котором к местным органам власти относились Советы на уровнях от сельского и вплоть до уровня субъекта Республики. Каждый из данных Советов народных депутатов был наименован органом государственной власти.

В начале 1980-ых годов вновь начали усиленно уделять внимание вопросам общественного территориального самоуправления. Новой правовой основой для функционирования местных Советов депутатов трудящихся составили акты Президиума Верховного Совета РСФСР и местных исполнительных органов. Доказательством приведения в действие такого подхода к закреплению основ местного самоуправления может служить введённое в действие 3 сентбяря 1985 года Президиум Верховного Совета РСФСР специальное положение о общих собраниях и сходах граждан по месту жительства. [20] Данный документ основной своей целью ставил привлечение широких народных масс к деятельности местных Советов через создание сельских, уличных и квартальных комитетов, которые потом совместно с органами местного самоуправления занимались бы оптимизацией деятельности местным учреждениям. Примеры такой деятельности представлены в восьмой статье настоящего положения и в них входит способствование финансовым органам с целью улучшения процесса внесения платежей, содействие с учреждениями здравоохранения для улучшения качества оказываемых услуг, привлечение населения к мероприятиям по сохранению топливно-энергетических ресурсов и так далее.

Народом данное положение было воспринято положительно, как очередное доказательство тенденции демократизации местного самоуправления, ввиду чего среди простых граждан начинались обсуждения о становлении по-настоящему социалистического самоуправления народа. Отмечалось же в данном специальном постановлении то, что самоуправление масс трудящихся в Советах и общественных организациях, а также в разнородных трудовых коллективах, являли собой пример составных частей единой системы социалистического самоуправления местного населения. Данная концепция была крайне прогрессивной и интересной массам трудящихся, однако не приобрела широкого распространения ввиду сложностей её реализации в условиях командно-административно системы государственного управления.

Однако тяжесть реализации демократических основ в формировании и действии местного самоуправления начинала постепенно преодолеваться с вхождением СССР и РСФСР в период перестройки, во время которой провозгласили новый путь реформации системы государственного и местного самоуправления в соответствии с Ленинской концепцией работы последних. Инициативу для приведения к данной концепции, на тот момент устоявшейся системы самоуправления, взяла Коммунистическая Партия Советского Союза.

В правовом же поле данные преобразования закреплялись несколькими документами, такими как Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”[21]. Согласно данному нормативно-правовому акту система местного самоуправления начала включать в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания и иные формы непосредственного выражения демократических основ органов местного самоуправления. Затем же, в ходе последних реформ местного самоуправления в СССР, был создан компромиссный вариант, на введение которого повлияли конституционные реформы на рубеже 90-ых годов, которые в свою очередь встретились с проблемой совмещения двух разных концепций местного самоуправления из-за чего разгорались довольно серьёзные дебаты по поводу введения не сплава концепций, а какую-то одну из них.

После завершения споров, в результате ранее упомянутых дебатов было принято компромиссное решение, в ходе которого члены Конституционной комиссии предприняли усилия по сближению альтернативных проектов, после чего 24 мая 1991 года Съезд народных депутатов РСФСР принял закон “Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления”[22]. Согласно данному закону, была отменена 137 статья Конституции РСФСР, суть которой заключалась в отнесении Советов к органам государственной власти. Вместо порождаемых Советами народных депутатов исполнительных комитетов был введён институт местной администрации, что можно считать ранней версией местных муниципальных органов, а именно городских и районных администраций современного образца. Однако, с отменой исполкомов и Советов, в список реформ не попали положения, которые утверждали бы институт местной администрации как самостоятельный управленческий орган, а также были оставлены полномочия по отмене актов нижестоящих органов местного самоуправления. Довольно наглядным примером компромиссности решения может служить 85 статья Конституции РСФСР, в которой указано, что местные Советы входят в систему представительных органов государственной власти, что не отменяло их вхождения в систему местного самоуправления.

Таким образом, последний период развития местного самоуправления в СССР был примечателен несоколькими фактами. Во-первых ярко выраженные процессы демократизации местного самоуправления, которые закреплялись на конституционном уровне и которые в последствии привели к проблемам с введением новой концепции местного самоуправления в начале 90-ых годов. Во-вторых заметен небольшой сдвиг в сторону расширения экономических прав субъектов, которым в свою очередь выдали данные полномочия с целью более эффективного развития подвластных территорий. Помимо более мелких изменений, такие как создание более лаконичной модели деятельности местного управления, мы можем сделать вывод, что в последнюю эпоху развития местного самоуправления СССР и РСФСР был сделан уклон на расширение экономических прав, а также демократизацию системы местного самоуправления, что в последствии привело к частичной отмене Советов, как органов местного самоуправления, а также к введению местных администраций, которые в последствии стали прототипами для современных органов городского самоуправления.

Таким образом мы можем сделать вывод, что на протяжении существования РСФСР и Советского союза как правовое обеспечение, так и сама концепция, и даже структура местного самоуправления постоянно менялись и часть опыта, полученного в ходе семидесятилетнего периода эволюции местного самоуправления, мы используем и по сей день. В самом начале жизни советского государства местное самоуправление имело практически безграничную власть и подчинялось концепции главенствования местных органов власти на своей территории надо всеми, данное главенствование подкреплялось обращениями НКВД и постановлениями как от самого Владимира Ленина, так и постановления выпущенные в ходе съездов Советов. После этого последовал относительно долги период, во время которого сформировалась основная структура и обязанности Советов, было произведено расширение и уточнение полномочий Советов и съездов Советов, касательно решения вопросов местного характера, а также был плотно закреплён элемент централизации в ведении Советами своей рабочей деятельности, что перешло потом в саму концепцию местного самоуправления СССР и её республик.

 После этого, во время последнего этапа существования советской власти, были заметные преобразования в сторону изменения концепции местного самоуправления на более демократичный лад, чему соответствовали расширения экономических прав местных Советов, небольшие изменения в их обязанностях, которые по большей части касались вопросов соподчинения и решения вопросов местного характера. Были выполнены действия по более полному описанию формирования Советов рабочих депутатов на районных и сельских уровнях, часть данных действий также перешла в опыт формирования городских Советов. Помимо этого, в начале девяностых годов, были совершены реформы, превращавшие часть местных Советов в местные администрации, которые, как я ранее отмечал, могут считаться полноправными предшественниками современных органов городского самоуправления, ввиду схожести их основных функций.

Ввиду всего вышеописанного и подводя полный итог можно сказать, что конституционно-правовые, структурные и концептуальные основы местного самоуправления большую часть времени были утверждены на базе конституции, после чего изменялись либо специальными указами и законами республик, как было в эпохе реформ после Конституции 1977 года, либо изначально закладывались на специальных указах и обращениях, как было в начальный период становления СССР и во время выбора новой концепции местного самоуправления в 1990-ые годы. Концептуальные основы местного самоуправления в данном анализе представляют больший интерес, ввиду того, что наиболее серьёзные изменения черт концепции были зачастую предложены и поддержаны низовыми слоями, в то время как верха лишь поддерживали инициативы. Примером того может быть формализация полной власти Советов трудящихся на подвластных им территориях в период до 1924 года, во время чего местными же Советами была актуализирована такая черта концепции местного самоуправления, как абсолютная власть на местах. Как второй пример такого рода действий можно привести тенденцию демократизации Советов в период с 1977 по 1991 годы, данная черта концепции была тоже, по сути своей, предложена и запущена в действие низовыми массами, но в итоге принята на правовом уровне уже самой верховной властью. Исходя из данных интересных фактов можно в очередной раз утвердить, что мы можем использовать опыт Советского строительства системы местного самоуправления и в современных условиях, при том даже не перенимая какие-то отдельные элементы структуры или создания правового обеспечения, а на уровне формирования самих черт концепции местного и городского самоуправления.