Соотношение международного и российского конституционного права.

Российская Федерация, как и многие государства в современном мире признает общепризнанные принципы и нормы международного права частью национальной правовой системы, определяет приоритет ратифицированного международного договора над нормами обычного федерального закона (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). В дополнение к этому закреплено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ).

Российская Федерация стремится имплементировать нормы международного права в свое национальное законодательство.

Имплементация международного права достигается различными способами. Один из способов заключается в том, что государство предпринимает шаги для включения положений взятых на себя международных обязательств в уже существующие законы или принимает новые законы и правила. Данный метод именуется трансформацией – превращением, преобразованием.

Другой способ – автоматическая адаптация. В ряде государств ратифицированные международные договоры автоматически становятся частью национального законодательства. В Российской Федерации это происходит после ратификации международного договора парламентом – Федеральным Собранием РФ.

Практика автоматической адаптации международных договоров в национальную правовую систему является относительно новой для России. Окончательно она утвердилась с принятием действующей Конституции РФ. В советский период ратификация международных договоров не означала автоматического признания прямого действия положений данных актов. В частности, признание СССР в 1976 г. Международных пактов о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. не означало их прямое действие. Более того, анализ действующего в то время законодательства свидетельствовал о существенных расхождениях в правовом регулировании прав и свобод в некоторых сферах (право частной собственности, свобода передвижения, неприкосновенность личности, свобода слова, свобода труда и др.).

Во многих российских законах, в некоторых нормативных правовых актах Президента и Правительства РФ можно также найти ссылки на прямое действие норм международного права в национальном праве. Например, положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно (ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации").

Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" российское законодательство о референдуме составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ также включаются в правовую основу местного самоуправления.

Не все федеральные законы и нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ содержат положения о действии в России норм международного права, что свидетельствует о важности унификации подходов в данном вопросе.

Одним из актуальных в научно-практическом значении вопросов для России является оценка соотношения норм конституционного и международного права при юридической квалификации тех или иных законодательных положений. Общий принцип, действующий в Российской Федерации и определенный в целом ряде решений Конституционного Суда РФ, – нормы законов и подзаконных актов не могут снижать уровень конституционных и международно-правовых гарантий для субъектов правоотношений. В этом смысле показательны, в частности, постановления Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан", от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области.

В первом из названных Постановлений Конституционный Суд РФ указал, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина не могут снижать уровень конституционных гарантий избирательных прав, обеспечиваемый в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и соответствующим положениям Конституции РФ. В мотивировочной части второго Постановления Конституционный Суд констатировал, что на оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения Устава (Основного закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии о местном самоуправлении, устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты РФ не вправе занижать или ограничивать.

Активно ссылаясь на нормы международного права, Конституционный Суд РФ не всегда проявляет последовательность в своих решениях и делает иногда вывод, фактически противоположный проведенному обоснованию. Именно такое противоречие усматривается, к примеру, в Постановлении от 3 марта 2004 г. № 5-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии". Опираясь на положения международных пактов о правах человека 1966 г. и Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, Конституционный Суд РФ, с одной стороны, в мотивировочной части указывает на обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств. С другой стороны, Суд нс усматривает противоречия Конституции РФ положений ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ "О национально-культурной автономии", которая предусматривает, что в пределах субъекта РФ местными национально-культурными автономиями может быть образовано не более одной, подлежащей государственной регистрации региональной национально-культурной автономии граждан, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории. Таким образом, Конституционный Суд лишает национальные меньшинства права на самоопределение в форме, адекватной их потребностям и интересам, и фактически опровергает изложенное в мотивировочной части.

Правильное понимание конституционных положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стало предметом широкой научной и практической дискуссии. В отечественной юридической науке довольно долго бытовало мнение о том, что общепризнанные принципы и нормы существуют в основном в форме обычая[5]. Законодатели, суды, органы прокуратуры и другие правоприменители в России столкнулись с необходимостью единообразного понимания общепризнанных принципов и норм международного права, а также принципа их прямого действия.

Одним из достоинств Конституции РФ является закрепление в гл. 1 целого ряда общепризнанных принципов международного права. К ним можно отнести такие, как народный суверенитет, высшая ценность прав и свобод человека (как форма выражения принципа всеобщего уважения прав человека), государственный суверенитет, территориальная целостность, неприкосновенность территории государства, социальная поддержка человека государством, признание и гарантирование местного самоуправления и некоторые другие. Нельзя сказать, однако, что Конституция РФ исчерпывающим образом фиксирует общепризнанные принципы. Во-первых, сама система этих принципов нс устоялась, что обусловливает разнообразие подходов, в том числе и в науке в части определения их перечня. Во-вторых, данная система постоянно развивается. Тем не менее с учетом международной практики и конституционного опыта зарубежных стран перечень общепризнанных принципов в Конституции РФ мог бы быть значительно шире. Недостаток восполняется текущими федеральными законами. К примеру, принцип добросовестного выполнения международных обязательств закрепляется в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации". Уже в преамбуле содержится положение о том, что Российское государство выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

В решении задачи идентификации общепризнанных принципов и норм международного права важную роль играют правовые позиции Конституционного Суда РФ, а также постановления Пленума Верховного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ, проводя обоснование, косвенным путем интерпретировал те или иные аспекты понимания и применения общепризнанных принципов и норм международного права. Так, в Постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П Конституционный Суд подчеркнул, что Российское государство в своей деятельности должно руководствоваться такими общепризнанными принципами, как территориальная целостность и добросовестное исполнение международно-правовых обязательств. Постановление Суда прямо ссылается на Декларацию принципов международного права 1970 г.

На применение судами общепризнанных принципов и норм международного права, правил международных договоров РФ ориентируют постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" и от 10 октября 2003 г. № 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".

В постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 Пленум Верховного Суда РФ дал понятие и определил основные виды общепризнанных принципов и общепризнанных норм международного права. Он указал, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. "К общепризнанным принципам международного права, в частности, – отметил Пленум, – относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств".

Наряду с принципами, Пленум Верховного Суда РФ в его постановлении от 10 октября 2003 г. № 5, определил понятие общепризнанной нормы международного права, под которой "следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного". Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений. К такого рода нормам можно отнести нормы международного права, регулирующие права и свободы.

В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ). Именно этот критерий использован Конституционным Судом РФ в его Постановлении от 31 июля 1995 г. Суд специально подчеркнул в нем, что государство в своей деятельности должно руководствоваться как нормами, предусматривающими права и свободы человека, так и общепризнанными принципами.

Исходя из смысла рассмотренных выше определений, под общепризнанными принципами и нормами международного права, являющимися составной частью правовой системы России, имеются в виду, прежде всего, принципы и нормы тех международных организаций, в состав которых входит Россия, особенно тех, которые охватывают существенную часть государств мира, региона или континента (ООН, СНГ, МАГАТЭ, Совет Европы и др.).

Среди международно-правовых документов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права, отечественные ученые и правоприменительные органы особо выделяют Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Они называются основными международными источниками прав и свобод человека или Международным биллем о правах. Однако не все страны мира de facto и de jure признали их. В частности, по состоянию на апрель 2010 г. Международный пакт ООН о гражданских и политических правах 1966 г., имеет обязательную силу для 167 государств – участников.

Российская Федерация инкорпорирует в национальную правовую систему подавляющее большинство положений указанных международных документов. Одновременно она обязуется не допускать их нарушения и гарантировать их осуществление.

Конституция РФ, как и конституции других демократических государств, отдельной главой закрепляет основные права и свободы человека. В случае если норма конституции более краткая по сравнению с международно-правовой нормой, то соответственно должна действовать норма международного права. Проиллюстрируем это на конкретном примере. Так, Конституция РФ закрепила общепризнанный принцип права (non bis in idem) в следующей формулировке: "Никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление" (ч. 1 ст. 50). Содержащаяся в Международном пакте о гражданских и политических правах данная общепризнанная норма является более подробной: "Никто не должен быть вторично судим или наказан за преступление, за которое он уже был окончательно осужден или оправдан". В этой ситуации статья Конституции РФ должна пониматься с учетом общепризнанной нормы.

Важным правовым вопросом, вызывавшим на первых порах после принятия Конституции РФ оживленную дискуссию, является проблема соотношения общепризнанных принципов и норм международного права с законами, принимаемыми в Российской Федерации. Конституция РФ по этому поводу в своей ст. 15 ничего не говорит. Однако эту статью следует толковать в совокупности с другими конституционными положениями, и, в частности, с нормами ст. 55 (ч. 1 и 2) Конституции РФ. В них определяются два важнейших принципа:

– перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина;

– В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Эти запреты касаются прав и свобод, содержащихся как непосредственно в Конституции РФ, так и в международно-правовых актах, признаваемых частью российской правовой системы. Умаление законом или подзаконными нормативными актами прав и свобод может означать необоснованное ограничение их объема или действия по кругу лиц, во времени, сокращение гарантий или усечение механизмов правовой защиты и т.п. В случае отмены или необоснованного ограничения права или свободы законом, иным нормативным актом эти акты могут быть обжалованы в Конституционный Суд РФ или иной суд в соответствии с их компетенцией.

Конституционный Суд РФ неоднократно, ссылаясь на международноправовые акты, признавал неконституционными положения законов, ограничивавших права на свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения и выбор места жительства, на объединение, избирательные права, право собственности, права в налоговых правоотношениях, трудовые, пенсионные права, право на жилище, на благоприятную окружающую среду, на судебную защиту и др. Особый интерес представляют решения, в которых он напрямую обращался к нормам международного права, не закрепленным в Конституции РФ. Так, в Постановлении от 2 февраля 1996 г. указывалось, что Международный пакт о гражданских и политических правах, исходя из материального содержания правосудия и приоритета в нем прав человека, подчеркивает, что цель исправления судебных ошибок служит основанием для пересмотра окончательных решений судов, "если какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки" (п. 6 ст. 14). Данная международно-правовая норма закрепляет более широкие возможности для исправления судебных ошибок, чем действующий УПК, и в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, являясь составной частью правовой системы России, имеет приоритет перед внутренним законодательством по вопросам защиты прав и свобод, нарушенных в результате судебных ошибок. Таким образом, Конституционный Суд РФ признал приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над законами и подзаконными актами в Российской Федерации, даже если эти нормы не имплементированы непосредственно в Конституцию РФ. Данная правовая позиция неоднократно подтверждалась дальнейшими решениями Конституционного Суда РФ.

В Российской Федерации имеет место закрепление общепризнанных принципов и норм международного права не только в Конституции РФ, но и в текущих законах. Характерным примером является Трудовой кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ), который закрепил такие общепризнанные принципы и нормы международного уровня, как свобода труда; запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда; защита от безработицы и содействие в трудоустройстве; равенство прав и возможностей работников; сочетание государственного и договорного регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений; обязательность возмещения вреда, причиненного работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей и др.

Иногда законодатель творчески адаптирует общепризнанные принципы к задачам внутринационального правового регулирования. Итогом такой адаптации становятся порой довольно оригинальные конструкции принципов и норм, общий дух которых тем не менее отвечает идеям международного права. Так, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденные Верховным Советом РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1, определили такие принципы, как равное достоинство культур народов и иных этнических общностей Российской Федерации, их нрав и свобод в области культуры; обязательность культурных аспектов в государственных программах развития; неотъемлемость права каждого человека на культурную деятельность; приоритетность прав человека по отношению к правам государства, организаций и групп; право на творчество и на личную культурную самобытность и др.