Принцип единства системы государственной власти в организации государственной власти субъектов Российской Федерации

 

Принцип единства системы органов государственной власти – это база федерализма, его основной компонент, сдерживающий дезинтеграцию, основа стабильного развития и функционирования государства, самостоятельный регулятор власти, предопределяющий конкретные требования, условия государственной целостности[44].

В соответствии со ст. 11 Конституции РФ, государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Указанное положение не может рассматриваться как основа выдвижения концепции особой государственной власти субъектов Федерации, отличной от власти федерального центра, равно как и разрушения системного единства осуществления государственной власти в России через государственные органы разного уровня[45].

В Постановлении Конституционного Суда РФ[46] указано, что принципы государственной целостности Российской Федерации, единства системы государства лежат в основе российского федерализма. Единство государственной власти проявляется в едином правовом пространстве страны, демократических основах, ответственности государственных органов перед народом. Принцип единства системы органов государственной власти является конституционным, доктринальным, предполагающий формирование единого организационно-правового института. Глубина содержания рассматриваемого принципа раскрывается через уровни взаимосвязи.

На установление системного единства осуществления государственной власти в России через государственные органы Российской Федерации и ее субъектов направлены положения ст. 77 Конституции. согласно которой, система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что в Конституции РФ не установлены нормы и процедуры, которые позволяют определить, что в сфере совместного ведения относится к полномочиям Федерации и что, соответственно, к полномочиям субъектов Федерации. Кроме того, к решению этого вопроса часто подходят не юридически, а политически. На сегодняшний день устранение противоречий в функционировании исполнительной власти по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов является одной из правовых проблем, требующих к себе постоянного внимания. Совместное ведение не означает, что по образующим его вопросам принимаются совместные решения органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Напротив, по общему правилу, решения на соответствующих уровнях принимаются органами в соответствии с законодательством, но самостоятельно[47]. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения п݀ра݀в и с݀вобо݀д че݀ло݀ве݀ка и г݀ра݀ж݀да݀н݀и݀на до ре݀ше݀н݀и݀я это݀го во݀п݀роса соот݀ветст݀вую݀щ݀и݀м су݀до݀м (ст. 85 Ко݀нст݀иту݀ц݀и݀и РФ).

Исполнительная власть, в соответствии с Конституцией РФ, является составной частью государственной власти, которая осуществляется непосредственно в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.

Орган исполнительной власти субъекта РФ является: государственным органом, целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата. Конституция Российской Федерации 1993 года, заложила функциональные основы функционирования исполнительных органов, которые базируются на принципе разделения властей.

Проблемы единства государственной власти неоднократно становились предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В праоввых позициях сформулированы многие основы функционирования государственных органов, осуществлена интерпретация содержания, принципа единства системы государственной власти.

Так, в Постановлении КС РФ № 13-П[48] отмечено, что: «требования о балансе конституционно защищаемых ценностей и общенациональных интересов Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти».

В Определение Конституционного Суда РФ[49] сказано: «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти и что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 11, часть 2; статья 77, часть 1)».

 

Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ[50] «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации. Конституционное разграничение полномочий установлено федеральным законодателем. В этом и есть законодательная основа распределения и перераспределения государственно-властных полномочий между органами различных территориальных уровней единой государственной власти страны.

Таким образом, системное единство осуществления государственной власти юридически закреплено и осуществляется. Однако такое осуществление происходит с учетом всех конституционных принципов, в частности, принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Реализация рассматриваемого принципа видится в формировании вертикальных связей.

 

2.3. Принцип самостоятельности в организации государственной власти субъектов Российской Федерации

 

Самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации вытекает из конституционно-правовых принципов, конституционно-правовой модели разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, недопустимости произвольного вмешательства одних органов в сферу ведения других органов[51].

 Самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации является одним из существенных элементов их конституционно-правового статуса.

Конституция РФ в основах конституционного строя России закрепляет основополагающие принципы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ[52].

Принцип самостоятельности в организации государственной власти субъектов Российской Федерации складывается из двух основных составляющих: самостоятельность субъектов РФ в установлении своей системы органов государственной власти и  самостоятельное осуществление органами государственной власти собственных полномочий, установленных Основным Законом Российской Федерации и федеральным законодательством.

Самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и большинство иных конституционно-правовых ценностей, не является абсолютной и подлежит ограничениям. Современная конституционно-правовая доктрина не признает концепцию абсолютной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет отметить, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не обладают полной самостоятельностью даже в рамках собственной компетенции, не имеет реальных возможностей реализации своих полномочий в практической действительности. Это можно на наш взгляд объяснить рядом обстоятельств: во-первых, действующей конституционно-правовой моделью разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая определяя предметы исключительного и совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по остаточному принципу определяет сферу ведения субъектов Российской Федерации. На практике складываются такие ситуации, когда остается сфера неурегулированных отношений, либо наоборот предметы совместного ведения органов публичной власти требуют более детального правового регулирования.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти её субъектов является одним из базовых в строительстве федеративных отношений. Развитие этот принцип находит в нормах ст. 71-73, а также ст. 77 (ч. 1), закрепляющих общие требования к формированию органов государственной власти субъектов РФ. Они сводятся к двум принципиальным положениям. Во-первых, система органов устанавливается субъектами самостоятельно, и во-вторых, границы этой самостоятельности определяются основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом.

Закреплённый Конституцией РФ принцип самостоятельности субъектов РФ в установлении органов государственной власти (ст. 77) следует отличать от принципа самостоятельного осуществления органами государственной власти собственных полномочий (самостоятельности органов), нашедшего отражение в ст. 10 Конституции. Если первый является частью более общего принципа построения федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов, то второй устанавливает самостоятельное функционирование органов законодательной, исполнительной и судебной власти, защищая их от вмешательства иных органов.

Конституция закрепляет как самостоятельные правовые нормы, закрепляющие систему органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, и нормы, предопределяющие организацию представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов. Как самостоятельный правовой институт система органов государственной власти закрепляется субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами, устанавливаемыми федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Другой правовой институт - это нормы, закрепляющие основы организации представительных и исполнительных органов государственной власти (эти нормы содержатся в специальном федеральном законе), что также зафиксировано в ст. 77 (ч. 1). Упоминание об общих принципах организации системы органов государственной власти содержится и в ст. 72 (п. «н»). Конституция относит регулирование этих вопросов к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, что позволяет констатировать приоритетность положений ст. 77.

Во-вторых, разделение властей по вертикале в условиях конституционно-закрепленного принципа единства системы органов государственной власти Российской Федерации, делает условным и относительным принцип самостоятельности организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в конечном итоге вызывает необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.

Вторым аспектом реализации принципа самостоятельности в организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является организационная самостоятельность субъектов Российской Федерации по формированию региональных органов, вытекающая из конституционного положения статьи 77.

Субъекты Российской Федерации формируют систему органов государственной власти, путем ее регламентации как в основных Законах субъектов российской Федерации, так и в текущем региональном законодательстве. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации исходя из базового принципа организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации – принципа разделения государственной власти имеют свое функциональное назначение и обладают собственной компетенции. С учетом тенденции упразднения органов конституционной юстиции в субъектах и отнесение мировых судей к судьям общей юрисдикции, можно отметить, что разделение властей в субъектах РФ реализуется не в классической триаде, а на основе разделения на законодательную и исполнительную.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Комплексный конституционно-правовой анализ, а также исследование  теоретических положений действующего законодательства при реализации конституционных принципов организации государственной власти субъектов Российской Федерации позволил сделать следующие выводы:

1. Исследование конституционно-правового закрепления и системы принципов организации государственной власти субъектов Российской Федерации позволило отметить, что часть 2 статьи 11 Конституции устанавливает, что государственная власть в субъектах РФ осуществляется образуемыми ими органами государственной власти. В соответствии с Основным Законом Российской Федерации система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральных законодательством.

2.  Научный анализ системы принципов организации органов государственной власти субъектов позволяет выделить следующие принципы:

- принцип абсолютной незыблемости государственной и территориальной целостности России и ее субъектов;

- принцип распространения государственного суверенитета России на всю территорию государства, на субъекты в частности;

- принцип законности, предполагающий абсолютное совпадение законодательства федерального и региональных уровней. Указанный принцип закреплен в статье 15 Конституции РФ, который обязывает органы государственной власти соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы;

- единство государственной власти, несмотря на ее разделение на законодательную, исполнительную и судебную;

- разграничение предметов ведения между уровнями публичной власти – между федерацией и ее субъектами, а также муниципальными органами;

- самостоятельность органов государственной власти при осуществлении своих полномочий;

- принцип ответственности органов государственной власти субъектов перед своими учредительными актами (конституциями, уставами);

- автоматизированность региональных органов государственной власти.

3. Исследование особенностей реализации отдельных принципов организации государственной власти субъектов Российской Федерации позволило отметить:

- Единство осуществления государственной власти юридически закреплено и осуществляется. Однако такое осуществление происходит с учетом всех конституционных принципов, в частности, принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Реализация рассматриваемого принципа видится в формировании вертикальных связей.

- Принцип единства государственной власти на первый взгляд может казаться навязыванием прямого подчинения всех региональных органов государственной власти федеральным органам. Однако данное утверждение является неверным. Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что разграничение предметов ведения может быть осуществлено двумя путями: Конституцией РФ и федеративными договорами. То есть, объемы собственных полномочий являются мерой самостоятельности органов государственной власти субъектов; в вопросах, которые не относятся к предметам ведения субъектов, находятся за ее пределами, указанные органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам. Однако следует подчеркнуть, что сложившаяся система централизованного правового регулирования создаются препятствия для субъектов РФ в реальном использовании конституционной возможности самостоятельного определения системы органов государственной власти.

- Конституционный принцип разделения властей в субъектах РФ необходим для создания взвешенной и эффективной системы государственного управления в регионах. Реализаций принципа разделения власти в субъектах РФ не предполагает полную самостоятельность и обособленность органов государственной власти друг от друга, а наоборот основывается на взаимодействии данных органов. Вопросы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти на сегодняшний день занимают одно из центральных мест в развитии российского федерализма и реализации такой основы конституционного строя, как принцип разделения властей.

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов, несмотря на самостоятельность компетенции, взаимодействуют между собой в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ, в интересах его населения. Федеральным законодательством установлены следующие формы взаимодействия: направление высшему должностному лицу субъекта РФ планов законопроектной работы законодательного (представительного) органа, а также проектов законов субъекта РФ; направление в законодательный (представительный) орган субъекта РФ актов высшего должностного лица субъектов РФ, актов органов исполнительной власти субъекта РФ в сроки, определенные учредительным актом субъекта, либо законом субъекта РФ; взаимодействие при осуществлении государственного регулирования; взаимодействие, проявляющееся в возможности участия в формировании иных органов государственной власти; участие в заседаниях исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации депутатов на основании поручения законодательного органа; форма, выраженная правом высшего должностного лица участвовать в работе законодательного органа субъекта России с правом совещательного голоса и правом требования созыва внеочередного заседания данного органа, включая созыв вновь избранного представительного органа власти и иных формах.

4. Принцип самостоятельности в организации государственной власти субъектов Российской Федерации складывается из двух основных составляющих: самостоятельность субъектов РФ в установлении своей системы органов государственной власти и  самостоятельное осуществление органами государственной власти собственных полномочий, установленных Основным Законом Российской Федерации и федеральным законодательством. Однако, самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как и большинство иных конституционно-правовых ценностей, не является абсолютной и подлежит ограничениям. Современная конституционно-правовая доктрина не признает концепцию абсолютной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.