Особенности действия ех мсу в российской правовой системе

Субъекты права МСУ

Подходы к субъектам различаются в первую очередь зависят от того, какая теория сущности МСУ будет преобладать и будет воспринята в Конституции, какая именно модель конституционного управления будет далее закреплена и реализована на практике. В российской конституционной практике мы наблюдаем сложный путь к пониманию субъекта права МСУ с той тенденцией, что больше преобладает понимание субъекта как коллективного. Т.е. мы постепенно движемся к тому, к чему в других странах давно пришли. В той же Европейской хартии развивается этот принцип. В последних решениях КС четко прослеживается, что право на МСУ принадлежит особым образом организованному коллективу, а это муниципалитет, муниципальное образование, ППО.

 

Граждане

Это право граждан на участие в осуществлении МСУ. Возможно через реализацию только тех прав, которые имеют индивидуальный характер

Право на осуществление и на участие в осуществлении МСО посредством реализации на местном уровне:

-права избирать и быть избранным в органы МСУ (ч.2 ст.32)

- право на участие в местном референдуме (ч.2 ст.32)

- право на получение информации (ч.4 ст.29)

- право на объединение (ст.30)

- свободы собраний (ст.31)

- права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст.33)

Эти права получают самостоятельное значение в качестве политических конституционных прав и в этом случае мы говорим, в первую очередь, о реализации политического права, и одновременно об участии в осуществлении МСУ. Тем не менее, это признание гражданина субъектом права на осуществление МСУ долгое время поддерживалось законодателем. Если даже посмотреть действующий закон, то несмотря на все проведенные реформы, у граждан осталось право обращаться в суд в случае, если получен отказ в регистрации устава муниципального образования. Значит, в какой-то части законодатель полагает, что право на МСУ – это в какой-то части индивидуальное право, когда каждый отдельный гражданин может защищать это право. Однако в одном из последних Определений, КС пришел к выводу о том, что один гражданин не может обращаться в суд от имени МСУ, поскольку это право все-таки коллективное.

Население

Также достаточно распространенная т.з. Вытекает из ч.1 ст.130 Конституции, где население рассматривается как субъект, решающий вопросы местного значения самостоятельно. И в качестве таких вопросов местного значения названы право на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст.130 КРФ) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ч.1 ст.131 КРФ). Также есть указание и на то, каким образом местное население это осуществляет - осуществление непосредственно или через органы МСУ (ч.2 ст.130 КРФ).

 

3. Муниципальное образование

Вместе с тем, когда мы говорим о том, что население – это субъект, то здесь все-таки нужно иметь ввиду, что только в том случае население будет выступать субъектом, когда оно будет юридически организовано и с т.з. Е.В. говорить о том, что население – субъект право на МСУ – это не вполне точно, потому что население только тогда выступает таким субъектом, когда оно рассматривается как территориально-организованная общность, а это собственно говоря и есть муниципальное образование. Поэтому субъектом права, вне всяких сомнений, является муниципальное образование, хотя этот термин мы в Конституции не найдем, что усложнило наш путь к пониманию субъекта права МСУ. Сам термин МО впервые появился в ГК, хотя это ППО и, в первую очередь, регулирование должно было осуществляться в законах, прежде всего, муниципальных. Далее Закон о МСУ воспринял этот термин и мы можем сделать вывод о том, что это ППО, социальная-территориальная общность, обладающая всеми необходимыми признаками ППО, включая и территориальный признак, т.е. действующий в определенных территориальных границах и эти границы установлены законом субъекта РФ.

 

4. Органы местного самоуправления (ч.9 ст.35, ч.7 ст.37 ФЗ №131)

Органы во внутримуниципальных отношениях МСУ выступают в качестве таких субъектов. Например, при взаимоотношениях с другими органами или с населением. Однако если говорить о внешних отношениях, то здесь органы представляются как МО и, конечно, в этом случае, в первую очередь, мы должны говорить о том, что субъектом внешних отношений выступает МО, а в лице каких органов – оно само будет решать. Это, кстати, также очень важно и для процесса – к кому именно мы предъявляем требования, к органу или к МО.

 

Дискуссии:

1) Является ли право на МСУ индивидуальным или коллективным? Вопрос об этом мы уже поднимали, поэтому мы сами можем сделать выводы о том, насколько право на МСУ можно считать индивидуальным.

 

2) Как соотносятся МО и органы МСУ как субъекты права на осуществление МСУ? Этот вопрос мы будем еще не раз обсуждать. Сложность его состоит в том, что органы МСУ в большинстве своем обладают правами юр лица. Соответственно, это несколько усложняет проблему. Т.е. у них есть самостоятельный юридический статус, т.е. они не просто выступают от имени муниципального образования, они еще и юридические лица. Это вносит путаницу, хотя в гражданском обороте и те и другие выступают в качестве субъектов, но прежде всего, если в гражданские правовые отношения вступает муниципальный субъект, то орган выступает от его имени. Эта аксиома также закреплена в ГК.

 

Важные для изучения курса «муниципальное право» постановления КС:

 

1. Постановление КС от 30.11.2000 №15-П, абз.4 п.3 мотивировочной части: КС говорил о субъектах права на осуществление МСУ, в том числе праве граждан, т.е. об индивидуальном праве на МСУ и, рассматривая это право, в том числе говорил о том, что к реализации данного права применимы конституционные принципы, в том числе, все требования по поводу допустимых ограничений, которые установлены в ч.3 ст.55 Конституции, тем самым, придавая конституционное значение праву на МСУ, а с другой стороны, указывая на то, что оно может быть индивидуальным. Это было еще в 2000 г. С тех пор прошло немало времени и 2002 г. был переломным, когда МО в лице их органов и выборных лиц были признаны также субъектами обращения с конституционной жалобой. 

 

2. Постановление КС РФ от 24.01.1997 №1-П: граждане – субъекты обращения в КС РФ с индивидуальными и коллективными жалобами.

 

3. Постановление КС РФ от 02.04.2002 №7-П: МО в лице органов местного самоуправления, выборных должностных лиц, а также в лице иных уполномоченных субъектов являются субъектами обращения в КС с конституционной жалобой. МО рассматриваются, по сути, как объединения граждан, которые по ч.4 ст.125 Конституции также рассматриваются в качестве возможных заявителей по делам, по жалобам в защиту конституционных прав и свобод.

 

Требования к экзамену: так как нет семинаров, задач-казусов на экзамене не будет, в качестве задания будет коллизия и теоретический вопрос (90 баллов: по 45 за каждое задание плюс 10 баллов за мониторинг). Теоретический вопрос на сопоставление каких-либо муниципальных институтов, поэтому предполагает ответ сравнительного содержания: сопоставить муниципально-правовые явления, обнаружить общие черты, особенности, сделать какие-то выводы. В коллизии мы системно толкуем предложенные нормы, находим, в чем пересекается регулирование, пытаемся дать истолкование, которое могло бы примирить эти нормы или, наоборот, усматриваем противоречие и объясняем, как его можно разрешить.

Мы остановились на практике восприятия субъектов обращения в защиту прав МСУ в КС. Это также интересный вопрос, так как с этой точки зрения тоже можно рассмотреть вопрос о том, кто же является субъектом МСУ и, соответственно, кто от имени этого субъекта может обращаться в защиту прав. Здесь разнообразие практики можно наблюдать. С одной стороны вначале, было Постановление от 24 января 1997 года №1-п, где было сказано, что субъектами обращения могут быть и индивидуальные граждане в защиту права на осуществление МСУ. Они могут обращаться с индивидуальными и коллективными жалобами. Это одно из знаковых постановлений, называется оно обычно «Постановление по удмуртскому делу», потому что оспаривалась конституционность положений закона Удмуртской республики «О системе органов государственной власти». Тогда КС высказал целый ряд интересных позиций по поводу территориальной основы МСУ и статуса соответствующих субъектов, но самое главное, что субъектом обращения была группа граждан. Можно сказать, что здесь имело место индивидуальное обращение, потому что каждый гражданин в отдельности представлял индивидуального субъекта.

А вот уже в 2002 году в Постановлении по делу Злобина-Хнаева КС указывает на возможность обращения такого коллективного образования как муниципальное образование в лице органов МСУ и выборных должностных лиц, а также иных уполномоченных органов, а также иных уполномоченных субъектов. С тех пор уже сформировалась достаточно обширная практика по обращению в КС с соответствующими жалобами органов МСУ.

Потом Гриценко выставит в blackboard или sharepoint ссылки на исследования на тему субъектов: каким образом жалобы оформлялись, кто выступал в качестве субъектов от имени заявителей. Здесь очень интересная картина наблюдается, что это не только представительные органы МСУ и глава МО, это может быть и глава местной администрации, и другой уполномоченный субъект, например, представитель, который от имени МО подает соответствующую жалобу, и даже само МО (особенно в последнее время это практикуется).

Что важно и почему, собственно, КС обосновал возможность обращения самого МО с жалобой? МО, как мы уже видим из характеристики МСУ, субъект достаточно сложный, это прежде всего публично-правовое образование. Однако обосновывая возможность обращения МО и от его имени органов в КС, в этом деле КС данную характеристика МО в общем-то не использовал, иначе нельзя было бы выйти на часть 4 статьи 125 и на соответствующее положение ФКЗ о КС, который трактует заявителей по данной категории дел, то есть кто может быть заявителем по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав законом, а это граждане (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства, если у них есть соответствующие конституционные права) и объединения граждан. Есть достаточно широкий спектр коллективных субъектов: физические лица, хозяйствующие субъекты, общественные объединения, религиозные объединения, СМИ. В этом ряду появляются еще и МО как объединения граждан. Конечно здесь есть определенная проблема в том смысле, что мы рассматриваем МО именно как объединения граждан, то есть, в сущности говоря, делаем акцент на его общественной природе исключительно и на том, что это объединение граждан. Но мы знаем, что вообще-то это не просто объединение граждан, а еще и ППО. Эта природа МО не стала препятствием, чтобы рассмотреть МО именно как объединение граждан, которое может выступить в защиту своего конституционного права на МСУ.

Получается, что есть общая конституционная жалоба, в ее рамках МО рассматривается в качестве одного из возможных субъектов объединения граждан. Никакой специальной конституционной жалобы нет.

 

Принципы организации МСУ

Для раскрытия природы МСУ важное значение имеет обращение к принципам организации МСУ:

С точки зрения международных норм, составляющих часть правовой системы РФ, если эти нормы в нее включены, важную роль играет Европейская хартия самоуправления, которая предлагает некий набор начал, принципов организации МСУ, которые имеют отражение и в российской Конституции, но в чем они сходятся в КРФ, в чем отличаются, в чем особенность этих принципов, которые выглядят одновременно и как гарантии (и поэтому чаще всего здесь употребляется более широкий термин «стандарт МСУ»).

Открываем Европейскую хартию, положения которой иллюстрируют те принципы, о которых мы сейчас будем говорить. Соответственно, поскольку речь идет не только о принципах как руководящих идеях, началах, но еще и о гарантиях реализации соответствующих принципов, то мы употребляем термин «стандарт» и пытаемся их классифицировать по определенным критериям

Исходя из характеристики сущности МСУ выделяют следующие группы стандартов:

 

1. Институциональные — те, которые характеризуют МСУ как институт, в том числе и как некие структуры:муниципальные учреждения.

 

2. Функциональные — те, которые касаются компетенции, деятельности по решению определенной части публичных дел и управлению ими.

 

3. Организационные - касаются непосредственно внутренней организации, того, каким образом эти муниципальные структуры создаются и действуют, как строится система органов.

 

4. Финансовые — как обеспечивается финансовая самостоятельность.

 

5. Процессуальные - это возможность судебной защиты.

Если обратимся к тексту хартии, то заметим, что она не такая объемная, но достаточно содержательная. Уже в преамбуле мы находим характеристики МСУ, те принципы, на которых строится местная власть в тех государствах, которые присоединяются к Хартии и устанавливают, что они будут организовывать местный уровень власти на началах МСУ.

 

1. Институциональные стандарты

Если говорить о гарантиях МСУ как института организации местной власти, то можно в самой преамбуле заметить, что это самостоятельный демократический институт, самостоятельный уровень публичной власти, и также есть указание на то, что это должно быть отражено во внутригосударственном нормативном регулировании и по возможности в Конституции.

 

Ст.2 ЕХМСУ: требование по возможности конституционного (или по крайней мере законодательного) признания государством-участником принципа самостоятельности МСУ,

Преамбула: требование признания существования местных сообществ (местных властей, коммун) как одной из основ любого демократического строя;

закрепление содержательных признаков МСУ, которым также должны следовать государства-участники:

 

Принцип самостоятельности МСУ должен быть признан по возможности в конституции или по крайней мере в законодательстве.

Кроме того, необходимо признание существования местных сообществ. Если вы сейчас смотрите в преамбулу, то замечаете, что в ней речь опять же идет об органах МСУ, а не о местных сообществах, местных властях, коммунах. Признание существования органов МСУ как основы любого демократического строя, надо все-таки точнее говорить о том, что признается существование местных коллективов, местных единиц с соответствующим статусом публично-правовых субъектов в качестве основы демократического строя. Закрепляются также некие содержательные признаки МСУ, которым должен соответствовать данный уровень власти и которым должны следовать государства-участники

Определение МСУ нам хорошо знакомо из статьи 3:

__________

 

Местное самоуправление - коллективное право и действительная способность местных сообществ (коммун) регулировать и управлять в рамках законов существенной частью публичных дел под собственную ответственность и в интересах населения (п. 1 ст.3 Хартии).

__________

 

Причем данная часть публичных дел, как она должна решаться, она должна осуществляться через демократические формы, сочетание прямой и представительной демократии на местном уровне. Обратите внимание, как эти демократические начала заявлены в Хартии, здесь мы усмотрим некоторые различия с тем, как это сделано в КРФ, не только с точки зрения формулировки МСУ как коллективного права (это мы уже отметили, что это отличает Хартию от КРФ), но и сточки зрения заявленных демократических форм осуществления МСУ при сочетании форм прямой и представительной демократии.

- наличие в качестве правила сформированных на основе свободных, тайных, равных, прямых и всеобщих выборов советов или собраний, которые принимают важнейшие решения и могут иметь также ответственные перед ними исполнительные органы. При этом допустимо обращение в целях принятия указанных решений к формам прямой демократии в соответствии с законом (преамбула, п. 2 ст. 3 Хартии), т.е. использование форм непосредственной демократии зависит от усмотрения государства-участника

 

В пункте 2 статьи 3 есть указание на то, что, прежде всего, правилом является наличие сформированных на основе свободных тайных равных прямых всеобщих выборов советов или собраний. Именно они принимают важнейшие решения и могут иметь подотчетные им и ответственные перед ними исполнительные органы. Само по себе наличие исполнительного органа не является обязательным, но важным является то, что здесь заявляется приоритет совета как представительного органа в системе МСУ. Очевидно, возможно сочетание функций представительных и исполнительных в самом представительном органе. Таким образом, наличие исполнительного органа как дополнительного, подотчетного не есть обязанность, но по крайней мере такую модель тоже можно использовать, то есть разграничить функции, но не разделить власть. Власть все равно концентрируется в представительном органе.

Еще один момент, который обращает на себя внимание: положение о приоритете и центральном месте совета собраний в системе МСУ не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме участия граждан, если это допускается законом. Получается, что все таки представительная форма осуществления МСУ имеет приоритет над непосредственной. По крайней мере так представлено в Хартии.

Значит ли это, что государства должны устанавливать именно такое сочетание форм прямой и представительной демократии, как предложено в Хартии? Здесь, наверное, и проявляется гибкость формулировок Хартии, которые мы сейчас анализируем. Не, все-таки законодатель соответствующего государства должен выбрать разумное сочетание этих форм, которое соответствует правовой традиции, а также политическим традициям соответствующего субъекта. Возможны варианты, и мы знаем, что в практике разных государств это решается по-разному: где-то действительно преобладает представительная форма, где-то, наоборот, формы прямой демократии имеют особое значение. Вспомним Швейцарию с ее референдумной демократией, насколько серьезно используется там именно эта форма решения вопросов. В РФ изначально акцент делался на прямые формы демократии в МСУ, но постепенно происходит коррекция. Именно представительных формы местами выступают на первый план. Это выражается, например, в самом институте муниципальных выборов, то, что используется пропорциональная система выборов, и есть использование представительных начал даже в самой избирательной системе, потому что здесь непосредственное участие граждан сводится в основном к голосованию, но не к выдвижению. Выдвижение происходит через представительные формы, таковыми являются объединения избирательные (в наем случае это вообще только политические партии, они уже определяют круг кандидатов). Это не единственный пример, потому что избрание должностных лиц, как и самих органов возможно не только путем прямых выборов, но и косвенным путем, путем использования многоступенчатого порядка, когда представительный орган формируется из представителей нижестоящих представительных органов, либо когда глава МО избирается составом представительного органа.

Ну а если мы таким образом реформируем и институт муниципальных выборов, то, соответственно, и институт отзыва тоже меняется по своему содержанию (изначально он представлял собой форму непосредственного участия населения). Однако при использовании пропорциональной системы институт отзыва уже не очень возможно применить. Более того, это подтвердил и КС: в том случае, если используется пропорциональная система, то оставление института отзыва только в отношении части депутатов будет нарушать принцип равенства прав депутатов, значит институт отзыва в таком случае уже не будет применяться. Но он будет заменяться на другой институт — прекращения полномочий депутата в случае, если он выходит из фракции. Это уже ответственность перед тем избирательным объединением, которое включило данного депутата в списки кандидатов.

Таким образом, использование форм непосредственной демократии и место этих форм в системе МСУ зависит от усмотрения государств-участников. Из Хартии тоже можно такой вывод сделать. Единственно обязательной является представительная демократия в лице советов (собраний).

 

2. Функциональные стандарты

Что касается функциональных принципов и стандартов, речь идет, прежде всего, о требованиях к предметам ведения, к полномочиям коммун/субъектов МО (ст.4 ЕХ МСУ). Эти принципы сформулированы в статье 4 Хартии, которая называется «Сфера компетенции МСУ»

 

- разграничение основной компетенции (установление конституцией и законом) и дополнительных полномочий (в соответствии с законом)

 

Здесь мы тоже можем обнаружить несколько особенностей. Например, то, что Хартия различает основную и дополнительную компетенцию, основные полномочия и дополнительные полномочия, обязательные и факультативные (это то, что сразу приходит в голову при сравнении терминологии Хартии с терминологией нашего законодателя). Действительно, есть некая основная компетенция, которая должна устанавливаться в качестве обязательной в Конституции, законе, и дополнительные полномочия возможно устанавливать в соответствии с законом. 

 

- принцип субсидиарности; отнесение к компетенции МСУ полномочий по остаточному принципу

 

Ключевым при этом является еще один важный принцип — принцип субсидиарности. Какой универсальный принцип часто вспоминается в связи с федеративным территориальным устройством, в рамках наднациональных объединений, ну и конечно в связи с МСУ? Все это принцип субсидиарности, то есть это достаточно широкий принцип. Но в МСУ что он означает? Иными словами, это остаточный принцип в определении компетенции. То есть когда мы говорим, что орган или местное сообщество, коллектив, МО решает все те вопросы, те публичные дела, которые не отнесены к другим уровням власти, другим субъектам. Действительно, статья 4 достаточно подробно говорит о том, что полномочия преимущественно должны возлагаться на уровень власти наиболее близкий к гражданам, то есть на местный уровень, но возможно возложение этих полномочий и на другие уровни власти в силу их природы, особых требований эффективности управления и экономии средств при решении соответствующих задач. Эти требования должны учитываться при разграничении компетенции по уровням публичной власти. Если какая-то задача, какая-то функция более эффективно осуществляется на соответствующем уровне власти, то она должна за ним закрепляться. То, что не решается на этих уровнях, решается на уровне наиболее близком к гражданам, то есть на уровне МСУ. Значит компетенция муниципальных субъектов определяется по так называемому остаточному принципу, то есть то, что не закреплено за вышестоящими уровнями власти.

 

- эффективности и экономичности управления;

 

Требования эффективности и экономичности управления в Хартии тоже упоминаются, они тоже должны учитываться при определении компетенции МО. Насколько это требование эффективности и экономичности управления реализовано в нашем законодательстве это отдельная тема, которую мы еще будем рассматривать, говоря о компетенции МО.

 

- приближенности власти к населению;

 

Принцип субсидиарности на местном уровне, как мы видим, тесно связан с принципом приближенности власти к населению, то есть приоритет в решении вопросов должен отдаваться уровню наиболее приближенному к гражданам. Почему? Потому что это отвечает идеи демократической сущности МСУ. Здесь как раз проявляется принцип демократичности.

Но если вы заметили, в перечне статьи 4 Хартии собраны требования и принципы, которые между собой могут вступать в коллизию. Потому что одно дело — приближенность власти к населению и демократичность в решении вопросов на уровне максимально приближенном к гражданам, и совсем другой вопрос - требования экономичности и эффективности, который зачастую может привести к противоположным выводам по сравнению с принципом демократичности и приближенности власти к населению. Можно демократично решать вопрос на уровне, приближенном к гражданам, но совсем неэффективно и неэкономично. Даже тот же вывоз мусора, который традиционно должен был бы решаться на уровне самом близком к гражданам, тем не менее с учетом новых технологий и требований иногда требует объединения усилий, чтобы строить мусороперерабатывающие заводы, что требует передачи решения этого вопроса на уровень более высокий, по крайней мере на второй уровень муниципальной власти.

 

- полноты и исключительности предоставляемых полномочий

 

Требование полноты и исключительности предоставляемых полномочий, на это стоит обратить внимание (пункт 4 статьи 4). Для нас это звучит несколько необычно, потому что полнота и исключительность полномочий, очевидно, подразумевает, что та или иная задача, тот или иной вопрос, который будет закрепляться за муниципальными органами, должен закрепляться за ними максимально комплексно, то есть полномочие не должно разрываться в каких-то определенных аспектах, а должно концентрироваться на одном уровне. Если же вопрос будет разорван, распределен между разными уровнями власти, его трудно будет решить комплексно. В нашей практике наверное это наиболее сложный принцип и сложное требование Хартии, которое выполняется весьма противоречиво в нашем законодательстве.

Вопросы местного значение определены в российском законодательстве очень узко и фрагментарно: если даже речь идет о каком-либо вопросе, то он не в полном объеме закрепляется за МСУ, а только в какой-то части, например, содействие в решении какой-нибудь задачи или поддержка каких-то субъектов, в том числе государственных,в решении какой-либо задачи, участие (это значит, что помимо МО в решении этой задачи участвует кто-то еще). Эти все формулы говорят, что полномочие не является полным, а является только частичным, задача решается только частично на уровне МСУ.

 

Ср.: требование по возможности своевременно и надлежащим образом проводить консультации с коммунами при принятии любых решений и планов, затрагивающих их интересы (специальная функциональная или организационная гарантия?)

 

 

Даже если вопросы закрепляются за органами государственной власти, за другими органами публичной власти, если они так или иначе касаются муниципальных субъектов, Хартия требует проводить с этими муниципальными субъектами консультации. На самом деле в нашем законодательстве эта гарантия не вполне последовательно проводится, КС зачастую устраняет проблемы и говорит о том, что мнение все-таки должно учитываться. Но сам законодатель зачастую это требования не устанавливает напрямую. Однако Хартия действует напрямую и нельзя считать, что эти консультации подобным образом можно избежать.

Вопрос о том, считать это функциональной или организационной гарантией, дискуссионен. С одной стороны, это касается решение вопросов компетенции, и в данном случае неважно, к какому уровню власти эта компетенция относится. С другой стороны, форма консультации с органами или ассоциациями или другими муниципальными субъектами является все-таки организационной гарантией. Можно констатировать, что и там, и там об этой гарантии можно говорить.

 

3. Организационные стандарты

Организационные гарантии связаны с устройством, с тем, как организован соответствующий муниципалитет и его внутренние структуры.

 

- самостоятельное определение своей внутренней структуры в соответствии с общими законодательными положениями, а также с учетом местных потребностей и задач обеспечения эффективности управления (п.1 ст.6 ЕХ МСУ)

 

Нужно обратить внимание на то, что пункт 1 статьи 6 Хартии в определенной мере соотносится с нашим конституционным принципом — принципом самостоятельного определения населением структуры органов МСУ (часть 1 ст 131 КРФ). Конституция РФ в закреплении данного принципа выглядит даже более демократичной, чем Хартия. Хартия говорит только о внутренних структурах, да еще и ссылается на закон, а КРФ устанавливает данный принцип без каких-либо отсылок. Конечно впоследствии из КРФ мы можем вывести, что самостоятельность не может быть абсолютной, закон все равно должен установить рамки для этого принципа и использования населением его права установить свою собственную структуру органов МСУ.

Любопытно, что Конституция говорит о структуре органов МСУ достаточно широко, не ограничиваясь чисто внутренними административными структурами, в отличие от Хартии. Хотя при этом указывается, что в рамках установления этих внутренних структур нужно учитывать местные, национальные особенности, потребности и конечно же требования эффективности управления. Требование эффективности управления и в этих организационных стандартах имеет отражение, как в общем-то и универсальный принцип самостоятельности.

Что в Конституции имеется в виду под структурой органов МСУ? Скоро узнаем от КС, если будет по делу будет принято Постановление. Это не так однозначно: либо это только сам перечень органов МСУ и конкретный набор этих органов, либо это еще и их устройство, связь между ними, вопросы подотчетности, подконтрольности, взаимного их влияния друг на друга, порядок их формирования. Гриценко поддерживает этот широкий взгляд по той причине, что иначе сам по себе этот конституционный принцип становится не очень реализуемым и утрачивает свое содержание. Если мы говорим, что это только перечень, то он уже установлен в виде обязательных и факультативных органов и это законодательные рамки, а выбор той или иной модели, как они представлены в том числе в Закон о МСУ предполагает референдум, а на референдум по структуре должны выноситься вопросы и о том, как эти органы будут избираться, как они будут взаимодействовать, какой статус получит глава МО и т.д. Это вопросы, которые касаются не просто набора органов. Поэтому есть основания полагать, что структура органов есть нечто большее, чем просто набор органов. Свести структуру только к внутренней административной структуре не получится, потому что тогда уже не население будет определять эту структуру, а уже тот глава местной администрации, например, который собственно распределяет обязанности местной власти. Здесь позиция КС должна отличаться от позиции, которую КС высказывал по структуре ФОИВ. Тогда КС сказал, что структура ФОИВ это набор органов, но без их системной взаимосвязи. Эту позицию не получится просто перенести на МСУ в силу того, что КРФ иначе формулирует принцип самостоятельного определения населением структуры органов МСУ. Это то, что отличает подход конституционный от подхода Хартии в более демократическую форму. Это допустимо, мы знаем с вами общий принцип: если международные нормы предоставляют меньшие гарантии, то должны действовать конституционные гарантии. Это было подтверждено КС и в Курском деле. Если наш конституционный законодатель предлагает более широкий механизм защиты, то нужно ориентироваться на гарантии конституции.

 

- самостоятельность в сфере управления персоналом, в т.ч. решения вопросов подбора и расстановки кадров муниципальных служащих, оплаты труда (п.2 ст.6 ЕХ МСУ)

 

Также самостоятельность в сфере управления персоналом. Речь идет не только о муниципальных служащих, но и о других работниках, которые не имеют статус муниципальных служащих, но являются работниками муниципальных органов. Решение вопросов кадрового подбора, расстановки кадров муниципальных служащих, гарантий их социальной защиты и социального обеспечения.

 

- гарантии правового статуса избранных представителей (депутатов) местных органов: свободный мандат; материальные и социальные гарантии в связи с осуществлением мандата (ст.7 ЕХ МСУ)

 

Еще гарантии для избранных представителей. Можем увидеть здесь любопытные вещи, в частности, свободный мандат - что это значит? Как представитель местного сообщества в целом, депутат свободен в выборе способов исполнения своих депутатских обязанностей. В этом смысле он свободен в том, чтобы волю населения воспринимать и реализовывать в рамках представительного органа. Руководствоваться он должен только КРФ и законом. Тем не менее, здесь он не связан какими-то жесткими инструкциями, в том числе от своих избирателей. Но мандат можно отозвать. Как быть с отзывом, если в нашем законодательстве признан свободный мандат (то есть Хартию мы приняли в качестве части правовой системы без каких-либо оговорок)? Несмотря на то что сфера его применив сужается, но тем не менее он сохраняется в нашем законодательстве как институт прямой демократии, в том числе в Законе о МСУ. Разрешимо ли это противоречие? Дело в том, что природа отзыва другая: отзыв как мера ответственности за правонарушение, а не как связанность инструкциями избирателей. Нужно понимать, что отзыв не является элементом императивного мандата. Если мы будем анализировать то, как у нас предлагается отзыв после Конституции 1993 года, так вот он предлагается именно как мера ответственности, конституционно-правовой ответственности. КС это четко обосновывает и указывает как раз на обязательность наличия оснований (правонарушения, деликта) для того, чтобы можно было говорить о применении ответственности. Важно понимать, что в этом случае отзыв не является элементом императивного мандата (как это было, например, в советские времена, когда был отзыв по утрате доверия: не выполнил наказы, не отчитался - отзываешься). Таким образом, свободный мандат и отзыв вполне могут ужиться.

 

- свобода адаптации переданных полномочий к местным условиям (п.5 ст.4): свобода выбора организационных форм и способов осуществления указанных полномочий;

 

Свобода адаптации переданных полномочий к местным условиям (п.5 ст.4): свобода выбора организационных форм и способов осуществления указанных полномочий. Этот стандарт предусмотрен в статье 4, потому что касается вопросов реализации компетенции (решение муниципальных полномочий задач), но тем не менее Гриценко ввела его в организационные стандарты, потому речь идет о выборе организационных форм для решения соответствующих задач. На это важно обратить внимание: насколько свободны органы МСУ в том, чтобы выбрать эти организационные формы для осуществления переданных полномочий.

Обратить внимание на разделение полномочий на переданные и собственные, что является также одним из функциональных стандартов, о которых мы уже говорили. Здесь речь идет не только о том, что местным органам могут передаваться государственные полномочия, но и том, что эти полномочия должны ими как-то реализовываться, решаться. И вот как они должны ими решаться? Насколько самостоятельны органы МСУ в определении способа решения этой задачи?Хартия указывает на то, что они должны иметь такую свободу. Это связно с тем, что структура органов МСУ определяется ими самостоятельно. Значит, никакой уровень государственной власти не может вторгаться в организационную самостоятельность МСУ. Значит, определить, какой именно орган будет реализовывать государственное полномочие, могут решить сами местные органы. Хороший вопрос, насколько это выдерживается у нас в РФ, об этом мы еще поговорим, когда будем рассматривать компетенцию МО в РФ, и в частности, то, как реализуются государственные полном