Государственное строительство Российской Федерации в 1991-1993 гг.

Процесс формирования новой российской государственности начался с принятия 12 июня 1990 г. I Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете России, что стало важнейшей вехой в становлении институтов власти и управления республикой, независимых от союзных структур1. На пост Председателя Верховного Совета на съезде был избран Б. Н. Ельцин, который стал лидером обновляющейся Российской Федерации. Ровно через год, 12 июня 1991 г., опираясь на итоги проведенного в апреле референдума, а также на принятый IV Съездом народных депутатов республики Закон о Президенте РСФСР, Б. Н. Ельцин был избран на этот пост в результате всенародного голосования. После августа 1991 г.. когда российское руководство своими решительными действиями предотвратило реализацию планов ГКЧП, вся полнота государственно-политической власти перешла от союзного центра к республикам. Осенью 1991 г. руководство России поставило своей целью разрушение структур КПСС, создание новой системы исполнительной власти, а также обеспечение перехода рычагов управления страной от союзных органов к республиканским.

В сфере государственного строительства важнейшей задачей российского руководства являлось решение вопроса о сохранении территориальной целостности. Еще в 1990 г. автономные республики в составе РСФСР получили статус союзных, что значительно расширило их государственно-правовую компетенцию и повысило суверенитет. В условиях острейшего социально-экономического кризиса между регионами усилились центробежные тенденции, разрушительно влияющие на хозяйственные связи. Это создавало для России реальную угрозу повторения судьбы Союза ССР. Для предотвращения "расползания" Российской Федерации необходимо было создать прочный правовой барьер. Сохранение Российского государства как единой многонациональной державы, основанной на принципах федеративного устройства и национального равноправия, полностью зависело от успешного проведения радикальных социально-экономических преобразований, способствовавших возрождению интеграционных процессов на новом фундаменте рыночных механизмов.

Важной вехой в формировании основ новой российской государственности стало подписание в Кремле 31 марта 1992 г. большинством из 89 субъектов Российской Федерации Федеративного договора. Этот документ разграничивал предметы ведения и полномочия между федеральными органами исполнительной и законодательной власти и соответствующими органами власти и управления субъектов РФ. К числу субъектов Федерации были отнесены республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные образования, а также города Москва и Санкт-Петербург. Однако подписание Договора не дало ожидаемых результатов: сохранение как в центре, так и на местах органов представительной (советской) власти, находившихся к тому же в состоянии конфронтации с органами исполнительной власти, тормозило процесс государственного строительства.

После распада Советского Союза и обретения РСФСР (с 1992 г. - Российской Федерацией - Россией) подлинной независимости российская государственность в высшем эшелоне власти была представлена тремя ветвями:

· - высшая законодательная власть осуществлялась Съездом народных депутатов России и избираемым из числа депутатов двухпалатным Верховным Советом;

· - исполнительная власть концентрировалась в руках Президента и назначаемого им Правительства. Председатель Правительства утверждался по представлению Президента Съездом народных депутатов;

· - систему судебных органов власти венчали Конституционный Суд и Верховный Суд, состав которых также утверждался Съездом народных депутатов.

В действующей в тот период Конституции РСФСР (1978) с внесенными в нее многочисленными поправками функции и пределы компетенции разных ветвей власти не были четко определены. Основной Закон не мог обеспечивать политическую стабильность в условиях поиска оптимальной формы государственности. На повестке дня стоял первостепенный вопрос: быть ли России президентской республикой, парламентской республикой или парламентско-президентской республикой? В президентской республике глава государства - президент - является одновременно гарантом конституционного устройства, возглавляет исполнительную власть, имеет право издавать указы, обладающие силой законов, а также при определенных обстоятельствах распускать парламент и объявлять досрочные выборы.

В течение 1993 г. главным фактором государственно-политического развития России было все более обостряющееся противостояние двух высших институтов государственной власти: исполнительной, в лице Президента РФ и его аппарата, и законодательной, осуществляемой руководством Верховного Совета РФ. Это противостояние отягощалось борьбой за контроль над процессом разгосударствления собственности. Роль арбитра в разгорающемся конфликте взял на себя Конституционный Суд.

Поляризация основных политических сил в российском обществе усиливалась на фоне экономических реформ, проводимых методами шоковой терапии. Уход в декабре 1992 г. под давлением VII Съезда народных депутатов (1-14 декабря 1992) Е. Т. Гайдара с поста исполняющего обязанности премьер-министра России и избрание на этот пост В. С. Черномырдина не привели к восстановлению политического равновесия. В стране нарастал конституционный кризис.

В январе 1993 г. в качестве выхода из сложившегося положения Президент РФ Б. Н. Ельцин предложил заключить конституционное соглашение с руководством Верховного Совета. В связи с возникшими по этому поводу дебатами он выдвинул идею вынести вопрос о путях разрешения конституционного кризиса на референдум. Лидеры парламента выступили против идеи всенародного голосования, их поддержал Конституционный Суд, и VIII (внеочередной) Съезд народных депутатов, состоявшийся 10-13 марта 1993 г., отклонил вопрос о проведении референдума. Тогда Президент принял решительные меры: 20 марта он обратился к гражданам России, заявив, что подписывает указ об особом порядке управления страной вплоть до преодоления кризиса власти. Этот шаг вызвал негодование большей части российских депутатов. 26 марта 1993 г. начался IX (внеочередной) Съезд народных депутатов, на котором был поставлен вопрос об отрешении Президента от должности в связи с превышением им полномочий. В ходе бурных дискуссий большинство депутатов согласилось на проведение всероссийского референдума по вопросам о доверии Президенту, поддержке курса осуществляемых им реформ, доверии Председателю Верховного Совета, а также депутатскому корпусу.

Референдум состоялся 25 апреля 1993 г. Его результаты, подтвердившие одобрение реформаторского курса, проводимого Президентом (из 64% участвовавших в нем россиян большинство проголосовало за доверие к главе исполнительной власти), стали правовой основой, позволившей Б. Н. Ельцину продолжить обсуждение конституционной реформы.

Для подготовки текста новой Конституции летом 1993 г. в Москве было созвано Конституционное совещание с участием представителей государственных органов и общественных организаций. В этой обстановке основные политические оппоненты Б. Н. Ельцина предприняли ответные меры с целью нейтрализации наметившегося процесса "десоветизации" государственного строя России.

Октябрьские события 1993 г.

Принятие новой Конституции России. 21 сентября 1993 г. в связи со сложившейся в обществе и государстве взрывоопасной ситуацией Б. Н. Ельцин в телевизионном обращении к россиянам обнародовал основные положения указа № 1400 "О поэтапной конституционной реформе". Он объявил о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ и формировании двухпалатного Федерального Собрания на базе проведения выборов в Государственную Думу с наделением функциями верхней палаты нового парламента Совета Федерации (последний был создан летом 1993 г. как консультативный орган при Президенте РФ). Фактически это означало роспуск прежних советских органов законодательной власти. Новые выборы были назначены на 12 декабря 1993 г. В тот же вечер Председатель Верховного Совета РФ Р. И. Хасбулатов охарактеризовал действия Президента как антиконституционный переворот. Его поддержало большинство членов Конституционного Суда. В ночь на 22 сентября, опираясь на уже отмененную Президентом РФ Конституцию, вице-президент А. В. Руцкой заявил о возложении на себя президентских полномочий. Собравшиеся на следующий день на X (внеочередной) Съезд народные депутаты решили не покидать здание Верховного Совета - "Белый дом", которое к этому времени уже было оцеплено силами правопорядка, подчиненными Президенту. На требование исполнительной власти сдать оружие защитники власти Советов ответили отказом. В течение 10 дней продолжалось напряженное противостояние. Неоднократно предпринимались попытки разрешить его мирным путем: сторонники Верховного Совета и представители Президента при посредничестве Русской православной церкви вели напряженные переговоры. Однако прийти к желаемому компромиссу так и не удалось.

Трагические события в Москве 3-4 октября 1993 г. стали апогеем противостояния между ветвями власти. 3 октября массовые митинги и манифестации сторонников Верховного Совета переросли в открытое вооруженное противоборство. Было захвачено здание мэрии на Новом Арбате, а затем нападению подвергся телецентр в Останкино. В ответ Президент объявил в столице чрезвычайное положение и ввел войска. Утром 4 октября начался обстрел "Белого дома" из танковых орудий, а затем отряды спецподразделений взяли здание Верховного Совета штурмом. Главные политические оппоненты Ельцина - Р. И. Хасбулатов, А. В. Руцкой, А. М. Макашов и ряд других были арестованы. В ходе этих трагических событий 1993 г. в Москве погибло и было ранено несколько сот человек.

После разгрома мятежного парламента Б. Н. Ельцин возложил на себя полномочия по обеспечению прямого президентского правления в стране вплоть до проведения выборов в Федеральное Собрание и референдума по Конституции России. Одновременно повсеместно начался процесс упразднения органов советской власти, а их полномочия переходили к представителям Президента РФ. Таким образом, конституционный кризис в России был разрешен силовыми методами.

В соответствии с указом Президента РФ выборы депутатов Государственной Думы должны были пройти как на основе традиционной мажоритарной системы - по одномандатным округам, так и по партийным спискам. 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в Федеральное Собрание. Одновременно был проведен Всероссийский референдум по проекту новой Конституции Российской Федерации. Представленный на референдум текст Основного Закона получил одобрение большинства граждан, принявших участие в голосовании (около 55% от общего числа избирателей).

По итогам проведенных в конце 1993 г. выборов в Государственную Думу первого созыва из 450 депутатских мест 96 заняли (с учетом депутатов, избранных по территориальным округам) представители проправительственного блока "Выбор России", возглавляемого Е. Т. Гайдаром. Наибольшее число мандатов по партийным спискам неожиданно получила Либерально-демократическая партия России В. В. Жириновского. На Коммунистическую партию РФ (председатель Г. А. Зюганов) пришлось 65 мандатов, а на ее союзницу - Аграрную партию России (лидер М. И. Лапшин) - 47. Другие избирательные блоки и партии: "Яблоко", Партия российского единства и согласия (ПРЕС), Демократическая партия России и "Женщины России" - получили в новом российском парламенте от 14 до 21 места. На пост председателя Госдумы первого созыва был избран представитель Аграрной партии - бывший секретарь Волгоградского обкома КПСС И. П. Рыбкин.

Пятая в истории нашего Отечества Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., подвела черту под 75-летним советским периодом российской государственности, определив контуры новой системы государственно-политического устройства. Однако она носила отпечаток переходного периода. Статья 1 новой Конституции гласила: "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". Это давало ясное представление о главных целях строительства нового Российского государства и о тех ценностях, к достижению которых стремится наше общество.

Вся полнота государственной власти в России осуществляется Президентом РФ, имеющим чрезвычайно широкие полномочия, совместно с органами законодательной (двухпалатный парламент - Федеральное Собрание РФ), исполнительной (Правительство РФ) и судебной (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ) власти, действующими самостоятельно. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя России.

Как глава государства Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, а также является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами (ВС) РФ. С согласия Думы он назначает Председателя Правительства РФ, а также его заместителей и федеральных министров, принимает решение об отставке Правительства. Президент представляет Думе кандидатуру Председателя Центрального банка РФ, а также кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора РФ. В его полномочия входит утверждение военной доктрины страны, формирование Совета Безопасности РФ, Администрации Президента РФ, назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ и высшего командования ВС РФ. Президент России имеет право распускать Думу и назначать новые выборы в случае троекратного отклонения ею предложенной им кандидатуры на пост премьер-министра. Президент избирается (до 2012 г.) сроком на четыре года на основе всеобщего равного и прямого голосования. Одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд. Отрешение Президента от должности, хотя и предусмотрено Конституцией (статья 93), но весьма сложно, поскольку конкретный механизм этой процедуры не отработан. Вместе с тем само декларирование данного положения в Конституции уже не позволяет считать президентскую власть абсолютной.

Нижняя палата Федерального Собрания - Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых (до 2012) на срок четыре года. В отличие от Думы, верхняя палата парламента - Совет Федерации до 2000 г. формировался из руководителей субъектов РФ (по одному представителю от исполнительной и законодательной власти). Депутаты Думы и Совета Федерации работают в парламенте на постоянной основе.

Впервые в истории нашей страны ее Основной Закон содержит гарантии прав и свобод человека, а также механизм их защиты. В Конституции РФ провозглашается право для всех граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать сферу деятельности и профессию, вступать в трудовые споры, включая и такую форму, как забастовка. Впервые права частной собственности охраняются законом: никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина - главной обязанностью государства.

В соответствии с Конституцией в компетенцию Федерального Собрания входит обязательное одобрение обеими его палатами государственного бюджета и утверждение представляемых Президентом кандидатур на высшие государственные посты. Однако реальное воздействие нижней палаты парламента на развитие внутриполитических процессов и формирование общественного мнения в нашей стране оказалось значительно шире закрепленных за Думой полномочий. Так, с начала 1994 г., в силу того что значительная часть депутатского корпуса Государственной Думы находилась в оппозиции проводимому исполнительными органами власти курсу рыночных реформ, постепенно осуществлялась его корректировка. В официальных документах и заявлениях российского правительства, возглавляемого В. С. Черномырдиным, все более четко прослеживалось смещение акцентов в сторону умеренности "шоковых" социально-экономических преобразований. В обнародованной летом 1994 г. новой программе реформ основной целью развития провозглашалось формирование в стране "высокоэффективной, социально ориентированной рыночной экономики".

Президент и его ближайшие советники также стали уделять больше внимания проблемам укрепления федерализма и общенационального единения. В целях реализации данного курса в феврале 1994 г. Б. Н. Ельцин выступил с инициативой о достижении общественного согласия, и в качестве первого шага предложил провести амнистию. В ответ депутаты Думы первого созыва, расширив понимание идеи согласия в обществе, 23 февраля 1994 г,, в День защитника Отечества, приняли постановление о политической амнистии и прекращении уголовных дел в отношении участников "дела ГКЧП" 1991 г., а также первомайских и октябрьских событий 1993 г., которое сразу же было принято к исполнению Генеральной прокуратурой РФ.

Следующим шагом в установлении диалога между ветвями исполнительной и законодательной власти стало подписание 28 апреля 1994 г. Договора об общественном согласии при участии представителей федеральных органов власти, субъектов РФ, лидеров большинства политических партий и движений, представителей духовных конфессий, руководителей творческих союзов и других объединений. Однако нарастание политической напряженности в стране после принятия Основного Закона свидетельствовало о том, что создание новой правовой основы российской государственности еще не устранило всех проблем, препятствующих ее развитию. В качестве средства разрешения противоречий между интересами федеральных властей и регионами стало заключение индивидуально проработанных двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и о взаимном делегировании полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Первым такого рода документом стал договор между федеральными властями и руководством Татарстана, подписанный 15 февраля 1994 г. Затем подобные соглашения заключались со всеми остальными субъектами РФ. Несмотря на успехи, достигнутые в развитии конструктивного диалога с регионами, российскому руководству не удалось найти оптимальное решение вопроса о статусе Чеченской Республики, формально являющейся субъектом РФ, но фактически ставшей "самопровозглашенным государством" на территории России.