Тема 14. Субъекты РФ и их конституционно-правовой статус

 

1. Субъекты РФ: конституционно-правовые признаки и политико-правовая природа. Общее и особенное в конституционно-правовом статусе субъектов РФ.

 

2. Признаки (атрибуты) субъектов РФ как государственных образований.

 

3. Предметы ведения и полномочия субъектов РФ. Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий РФ и предметов ведения и полномочий субъектов РФ.

4. Система конституционного законодательства субъектов РФ.

 

5. Сложносоставные субъекты РФ.

 

6. Приятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации.

 

Студентам необходимо охарактеризовать виды субъектов, входящих

 

в состав Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), обратить внимание на формальные указания в Конституции РФ на их «разностатусность» и установить действительное юридическое значение этих «особенностей» статуса.

 

Республики в соответствии со ст. 5 и 66 Конституции РФ принимают конституции, остальные субъекты Федерации – уставы, конституции республик принимаются на референдуме или законодательным органом государственной власти республики, уставы – законодательным органом государственной власти субъекта Федерации; республики именуются государствами, все остальные субъекты – государственными образованиями. Разъяснение этих положений Конституции РФ в духе принципа равноправия субъектов РФ было дано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

 

Частью 3 статьи 66 Конституции предусматривается возможность принятия федерального закона об автономной области и о каждом автономном округе. Такой закон может быть принят только по представлению законодательного (представительного) органа автономной области или автономного округа.

 

Специфика статуса автономных округов заключается в том, что они,

 

за исключением Чукотского автономного округа, который непосредственно входит в состав Российской Федерации (выход из Магаданской области был осуществлен в 1992 г.), включены в состав края или области (с учетом произведенных изменений состава субъектов РФ автономные округа входят в состав областей). Несмотря на это, автономный округ не утрачивает государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного субъекта Федерации. Это подтвердил и

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 мая 1993 г. № 9-П по делу о Чукотском автономном округе, в котором констатировалось, что нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход из них, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации. По мнению Конституционного Суда, нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации. В соответствии с этим отношения между краем, областью и входящим в их состав автономным округом должны строиться на партнерской, равноправной основе, поскольку автономный округ не соподчиняется с краем, областью. Такие отношения могут быть урегулированы федеральным законом и договором между органами государственной власти округа и органами государственной власти края или области. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 17 июля 1996 г. об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области указал, что взаимоотношения автономного округа и края (области), в состав которого он входит, отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации. Вхождение автономного округа в край (область) предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия

 

и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа. Позднее Конституционный Суд был вынужден вновь обратиться к данной проблеме в Постановлении о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области.

 

Республики вправе устанавливать свой государственный язык наряду

 

с русским. В большинстве республик наряду с русским языком государственным признается язык титульной нации или несколько языков, перечисленных в конституции: в Республике Адыгея - адыгейский; в Республике Алтай - алтайский; в Республике Башкортостан - башкирский; в Республике Бурятия - бурятский; в Республике Дагестан - языки народов Дагестана; в Республике Ингушетия - ингушский; в Кабардино-Балкарской Республике - кабардинский и балкарский; в Республике Калмыкия - калмыцкий; в Карачаево-Черкесской Республике - абазинский,

 

карачаевский, ногайский и черкесский, при этом языком межнационального общения является русский язык; в Республике Коми - коми; в Республике Марий Эл - марийский (горный, луговой); в

Республике Мордовия - мордовский (мокшанский, эрзянский); в Республике Саха (Якутия) - язык саха; в Республике Северная Осетия - Алания - осетинский (иронский и дигорский диалекты); в Республике Татарстан - татарский; в Республике Тыва - тувинский; в Удмуртской Республике - удмуртский; в Республике Хакасия - хакасский; в Чеченской Республике - чеченский; в Чувашской Республике - чувашский. В Республике Карелия свой государственный язык не установлен, но Республика оставляет за собой право его установить на основании прямого волеизъявления населения, выраженного путем референдума. Помимо языков титульной национальности в республике может признаваться официальным язык коренного малочисленного народа, проживающего в определенной местности. В частности, такое положение закреплено в Конституциях Республики Саха (Якутия) (эвенкийский, эвенский, юкагирский, чукотский языки в местах компактного проживания соответствующих народностей признаны местными официальными языками и используются наравне с государственными), Кабардино-Балкарской Республики.

 

По общему правилу судопроизводство в республиках ведется на русском языке: в Республике Алтай, Карачаево-Черкесской Республике, Чеченской Республике, и в некоторых республиках дополнительно на титульном: в Республике Бурятия, Республике Калмыкия, Республике Хакасия. Законы Республики Адыгея, постановления Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея публикуются на русском и адыгейском языках, тексты законов Республики Бурятия, опубликованные на государственных языках - бурятском и русском, - имеют одинаковую юридическую силу, законы Республики Ингушетия публикуются на русском и ингушском языках, законы Республики Татарстан принимаются

 

и публикуются на татарском и русском языках, Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) утверждена на обоих государственных языках Республики Саха (Якутия).

 

Постановлением Правительства РФ от 5 января 2001 г. № 7 «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ» закрепляется, что к бланкам паспорта, предназначенным для оформления в республиках, находящихся в составе Российской Федерации, могут изготовляться вкладыши, имеющие изображение государственного герба республики и

предусматривающие внесение на государственном языке (языках) этой республики сведений о личности гражданина.

 

По второму вопросу следует раскрыть содержание таких статусных характеристик субъектов РФ, как: право на конституцию (устав) и законодательство; свою территорию; свою компетенцию; свою систему органов государственной власти; право являться собственником имущества, обладателем имущественных прав; право на международные и внешнеэкономические связи; право на представительство в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, право внесения инициативы принятия федеральных законов, законов о поправке к Конституции и инициативы пересмотра Конституции, иные права по участию в решении общефедеральных вопросов; запрет одностороннего выхода из состава РФ; запрет на изменение статуса в одностороннем порядке.

 

При раскрытии третьего вопроса студентам следует определить конституционную модель разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ и накладывающуюся на нее законодательную и договорную модели разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

 

При рассмотрении вопроса о законодательном разграничении полномочий следует изучить Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законодательное разграничение полномочий осуществляется не единообразно. Прежде всего, в Законе устанавливается перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Этот перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в соответствующую статью Закона № ФЗ-184. По этим вопросам органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы. По ним могут приниматься и федеральные законы, но они не могут содержать положения, которые определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ (за исключением

положений о порядке осуществления расходов на решение вопросов, связанных с выборами и референдумом, поддержка с/х производства, предпринимательства, гарантии на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований).

 

До принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в перечне полномочия, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

 

Полномочия РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные данным перечнем, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления указанных полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Предоставление субвенций может не предусматриваться в случаях, если полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий субъекта РФ, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта РФ гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ или субвенции не требуются по результатам расчета объема субвенций по методике, утверждаемой Правительством РФ.

 

Студентам следует обратить внимание на особый порядок реализации этих полномочий и формы контроля федеральных органов государственной власти за их исполнением.

 

Органы государственной власти субъекта РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, специально не переданных им, с

осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта РФ, если это участие предусмотрено федеральными законами. Органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

 

Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими

 

и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет. Досрочное прекращение действия договора возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда. В настоящее время заключен договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами

 

государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ). Студентам следует ознакомиться с этим договором и соотнести его предмет с требованиями Федерального закона.

 

Для изучения вопроса о конституционном законодательстве субъектов РФ следует изучить содержание статей 71 и 72 Конституции РФ и определить, какие вопросы, составляющие предмет конституционного права, отнесены к исключительному ведению Российской Федерации, по которым, соответственно, субъекты РФ не могут осуществлять законодательное регулирование. Кроме того, следует изучить Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с целью определения вопросов, входящих в такой предмет совместного ведения РФ и ее субъектов как «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» и отнесенных к полномочиям субъектов РФ. Кроме того, следует ознакомиться с Уставом Красноярского края, в котором специальным образом выделены законы, составляющие конституционное (уставное) законодательство (уставные законы).

 

По   пятому   вопросу  следует    изучить   правовые  позиции

 

Конституционного Суда РФ, изложенные в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области», а также ознакомиться с договорами о разграничении полномочий, заключенными между автономными округами и областями, в состав которых они входят (Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа (подписан 12 августа 2004 г.); Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа (подписан 11 апреля 2002 г.); Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа от 25 ноября 2004 г.).

 

По последнему вопросу следует изучить положения Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», а также ознакомиться с Федеральными конституционными законами, которыми было оформлено образование новых субъектов: Пермского края³, Красноярского края⁴, Камчатского края⁵, Иркутской области⁶, Забайкальского края⁷ (Федеральный

 

³ Образован с 1 декабря 2005 г.

⁴ Образован с 1 января 2007 г.

⁵ Образован с 1 июля 2007 г.

⁶ Образована с 1 января 2008 г.

конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-

 

Ордынского Бурятского автономного округа»; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского бурятского автономного округа»).

 

Задания для самостоятельного выполнения и последующего разбора на семинарском занятии:

 

1. Составьте схему полномочий органов государственной власти субъектов РФ в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в зависимости от порядка их закрепления, финансирования и участия органов государственной власти Российской Федерации в их осуществлении.

 

2. Составьте алгоритмы образования нового субъекта РФ и принятия нового субъекта РФ.

 

3. Составьте схему, отражающую отличия в порядке изменения границ между субъектами РФ и образования нового субъекта РФ.

 

4. Составьте сравнительную таблицу по договорам о разграничении полномочий, заключенным в рамках сложносоставных субъектов РФ.

 

5. Составьте схему, отражающую отличия в статусе государственного языка РФ, государственного языка республик и иных языков народов РФ.

 

⁷ Образован с 1 марта 2008 г.

Юридические источники:

 

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).

 

2. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ.

 

3. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ (ред. от 02.06.2007)

 

4. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской

 

области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ.

 

5. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ.

 

6. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006).

 

7. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в

 

ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ (ред. 31.10.2005).

 

8. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (утвержден Федеральным законом от 24.07.2007 № 199-ФЗ).

 

9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2010).

10. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие

 

в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 28.12.2010).

 

11. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2010).

 

12. О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации: Закон РФ от 17.06.1992 № 3056-1.

 

13. Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа (подписан 12.08.2004) // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 2004. № 11. ст. 1766.

 

14. Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа (подписан 11.04.2002, с изм. от 12.08.2004) // Вестник Совета Губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. 2002. № 5 (применяется в части, не противоречащей Договору между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа от 12.08.2004 в период срока его действия).

 

15. Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа от 25.11.2004 // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. 2004. № 34.

 

16. По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П.

 

17. По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.05.1993 № 9-П.

 

18. По запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2

статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

 

и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 № 234-О.

 

19. Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 (ред. от

 

10.06.2010).

 

 

Дополнительная научная литература:

 

1. Белоцеркович Д.В., Полянский И.А. Государственные награды

 

субъектов Российской Федерации (административно-правовое регулирование). – Хабаровск, 2007.

 

2. Боер В.В. Национальный субъект федерации в многоэтническом Российском государстве. – С.-Пб., 2009.

 

3. Борисова М.М., Дудко И.Г. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации. – М., 2010.

 

4. Бородач М.В. Правовой статус субъектов Российской Федерации. 2-е изд. – Тюмень, 2008.

 

5. Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъектов Российской Федерации. – С-Пб., 2000.

 

6. Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации»: Конституционно-правовое исследование. – М., 2002.

 

7. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). – М., 1999.

 

8. Попов М.Ю. Конституционно-правовой статус края и области как субъектов Российской Федерации. – Волгоград, 2006.

9. Правовой статус административных центров (столиц) субъектов РФ / Отв. ред. С.В. Праскова. – Иркутск, 2009.

 

10. Сергевнин С.Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. – С.-Пб., 1999.

 

11. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. – М., 2003.

 

12. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия / Отв. ред. Б.С. Крылов. – М., 1998.

 

13. Чертков А.Н. Комментарий к Закону «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ». – М., 2006.