Органы и процедуры контроля в рамках ООН

Pacta sunt servanda («Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться»). В соответствии с этим принципом международного права особое значение имеют вопросы эффективного контроля за выполнением государствами своих обязательств в области прав человека. В настоящее время в рамках ООН действует целый ряд механизмов, осуществляющих этот контроль. Обычно различие проводится между договорными органами, которые создаются в соответствии с международными договорами, и уставными процедурами, которые основываются на резолюциях или решениях международных организаций или их органов (действующих, в свою очередь, на основании своих уставов — международных договоров). Функции договорных органов заключаются главным образом в рассмотрении докладов государств и индивидуальных жалоб. Что касается уставных процедур, то обычно их задачей является реагирование на массовые нарушения прав человека или нарушения тех прав, которым придается особое значение.

Верховный комиссар ООН по правам человека установил круглосуточную «горячую линию» факсимильной связи: (41-22) 917 9022, которой может воспользоваться любое лицо или организация, желающая привлечь внимание ООН к фактам нарушения прав человека в том или ином государстве мира. В принципе, сообщения могут быть произвольной формы; при этом необходимо учитывать, что указание органа или процедуры контроля, в рамках которой, по мнению автора сообщения, должно проходить рассмотрение сообщения, а также соблюдение соответствующих формальных требований (см. ниже) будут способствовать более быстрому рассмотрению этого сообщения и более эффективной реакции на него.

Уставные процедуры

Процедура 1235

На основании резолюции ЭКОСОСа 1235 (XLII) от 6 июня 1967 года, Комиссия по правам человека может рассматривать вопросы, связанные с нарушениями прав человека в любой точке земного шара, и назначать специальных докладчиков или представителей — независимых экспертов, обладающих признанной компетенцией в области прав человека. Их полномочия (мандаты) являются различными, однако, как правило, включают в себя следующие обязанности:

1) заниматься рассмотрением ситуации с правами человека в отдельных странах (страновые докладчики или представители) или отдельной проблемной темы (тематические докладчики и рабочие группы);

2) представлять Комиссии по правам человека (в отдельных случаях также Генеральной Ассамблее или Генеральному секретарю) доклады со своими выводами и рекомендациями;

3) эффективно реагировать на поступающую информацию о нарушениях прав человека.

В отличие от договорных органов по правам человека (Комитет по правам человека, Комитет против пыток и Комитет по ликвидации расовой дискриминации) уставные процедуры не имеют точно установленной формы, в которой должны представляться сообщения о нарушениях прав человека. Эти сообщения могут быть направлены жертвами нарушений прав человека или их родственниками, неправительственными организациями и др. Сообщения могут иметь любую форму (письмо, факс, телеграмма) и касаться как индивидуальных случаев, так и ситуаций с массовым нарушением того или иного права. При составлении сообщения необходимо соблюдать следующие минимальные требования к его содержанию:

• указать жертву (жертвы) нарушений прав человека;
• указать лиц (организации), нарушающих права жертв;
• указать автора сообщения (анонимные сообщения не рассматриваются);
• детально описать нарушения прав человека и сопутствовавших ему обстоятельств.

Еще одним типом специального докладчика является специальный представитель Генерального секретаря, который представляет доклады непосредственно Генеральному секретарю. Его назначение обычно является реакцией на чрезвычайную ситуацию с правами человека в той или иной стране. Некоторые страновые и тематические мандаты поручаются непосредственно Генеральному секретарю. Обычно это относится к ситуациям, имеющим чрезвычайный характер или существенную политическую окраску.

Рабочие группы (в настоящее время три – по произвольным задержаниям, по насильственным или недобровольным исчезновениям, и по вопросу о лицах африканского происхождения) состоят из пяти независимых экспертов, которые расследуют имеющие место случаи произвольных задержаний и недобровольных исчезновений на основании поступающих сообщений и информации правительств. Рабочие группы могут посещать отдельные государства (с их согласия) и представляют ежегодный доклад Комиссии по правам человека.

Сообщения в адрес специальных докладчиков, представителей, независимых экспертов и рабочих групп необходимо направлять в Управление Верховного комиссара ООН по правам человека «горячей линией» факсимильной связи или почтой (см. адрес и номер факса выше).

Страновые мандаты (по состоянию на 31 декабря 2004 года)⁴

 

Тематические мандаты (по состоянию на 31 декабря 2004 года)^{5, 6, 7}

 

Процедура 1503

В 1970 году ЭКОСОС утвердил «процедуру рассмотрения сообщений, касающихся нарушения прав человека и основных свобод». Эта процедура известна под названием «процедура 1503» по порядковому номеру резолюции Совета, в которой она была утверждена (резолюцией ЭКОСОСа № 2000/3 от 16 июня 2000 в процедуру были внесены некоторые изменения, однако ее название сохранилось). Процедура касается не частных случаев нарушения прав человека, а ситуаций, которые затрагивают интересы большого числа людей на протяжении продолжительного периода времени. Сообщения, проходящие по процедуре 1503, рассматриваются следующим образом.

Рабочая группа по сообщениям, состоящая из пяти членов Подкомиссии по поощрению и защите прав человека, собирается ежегодно на две недели сразу после ежегодной сессии Подкомиссии с целью рассмотрения полученных сообщений и любых ответов правительств. Для содействия эффективности процесса секретариат отсеивает явно необоснованные сообщения (с согласия Председателя Рабочей группы по сообщениям). Сообщение принимается к рассмотрению только в том случае, если, как показывает его рассмотрение, имеются достаточные основания полагать, с учетом всех ответов, представленных соответствующим правительством, что имеют место систематические, грубые и достоверно подтвержденные нарушения прав человека и основных свобод. Сообщение может быть приемлемым, если оно исходит от отдельных лиц или групп лиц, которые заявляют о том, что они являются жертвами нарушений прав человека. Сообщение может также быть приемлемым, если оно исходит от любого лица или группы лиц, имеющих непосредственные и достоверные данные о нарушениях. Если сообщение представляется неправительственной организацией, то необходимо, чтобы данная организация действовала добросовестно в соответствии с признанными принципами прав человека и имела непосредственные достоверные свидетельства существования той ситуации, которую она описывает. Неприемлемыми являются как анонимные сообщения, так и сообщения, основанные исключительно на материалах, распространяемых средствами массовой информации. В каждом сообщении должно содержаться изложение фактов указываться его цель и права, которые были нарушены. Как правило, сообщение не рассматривается, если в нем содержатся грубые выражения или оскорбительные замечания в адрес государства, являющегося объектом жалобы. Такие сообщения могут, тем не менее, рассматриваться после исключения из них оскорбительных выражений, если они отвечают другим критериям приемлемости. Никакое сообщение не будет приемлемым, если его содержание противоречит принципам Устава ООН или если в нем прослеживаются политические мотивы. Кроме того, до рассмотрения какого-либо сообщения должны быть исчерпаны внутренние средства правовой защиты (т. е. иск о нарушении прав должен быть рассмотрен национальными судами первой и второй инстанции), кроме случаев, когда может быть убедительно показано, что решения, принимаемые на национальном уровне, окажутся неэффективными или будут осуществляться слишком медленно.

Рабочая группа по ситуациям рассматривает доклад Рабочей группы по сообщениям, принимает решения о том, передавать ли какую-либо ситуацию на рассмотрение Комиссии по правам человека, и готовит доклад с указанием основных вызывающих озабоченность вопросов. Представляя ситуацию Комиссии, Рабочая группа по ситуациям, как правило, предлагает проект резолюции или решения по данной ситуации. Рассмотрение Комиссией по правам человека ситуаций, связанных с процедурой 1503, происходит на закрытых заседаниях. На первом заседании каждой соответствующей стране предлагается сделать вступительное сообщение. Затем между членами Комиссии по правам человека и представителями соответствующей страны продится дискуссия на основе содержания конфиденциальных документов и доклада Рабочей группы по ситуациям. На втором заседании члены Комиссии проведут обсуждение и голосование по проектам резолюций или решений. Затем на открытом заседании Председатель Комиссии объявляет, какие страны были рассмотрены в соответствии с процедурой 1503, а также называет страны, которые больше не рассматриваются в соответствии с данной процедурой. Документы по процедуре 1503 остаются конфиденциальными, за исключением случаев, когда соответствующие правительства выразят пожелание сделать их открытыми.

В отношении каждой конкретной ситуации Комиссией может быть принята одна из следующих мер: 1) прекращение рассмотрения вопроса, если дальнейшее рассмотрение или принятие мер являются неоправданными; 2) оставление ситуации на рассмотрении в свете любой дополнительной информации, полученной от соответствующего правительства, и любой дополнительной информации, которая может поступить в Комиссию в соответствии с процедурой 1503; 3) оставление ситуации на рассмотрении и назначение независимого эксперта; 4) прекращение рассмотрения вопроса по конфиденциальной процедуре 1503 для того, чтобы приступить к рассмотрению того же самого вопроса в соответствии с процедурой 1235.

Сообщения в рамках процедуры 1503 необходимо направлять по адресу:

Procedure 1503
Treaties and Commission Branch
OHCHR-UNOG
1211 Geneva 10, Switzerland
Факс: [phone]

 

Договорные органы

Договорные органы созданы в соответствии с международными договорами по правам человека для контроля за выполнением государствами обязательств в рамках этих договоров. Члены договорных органов действуют в личном качестве, т. е. не представляют правительства своих стран (в отличие от официальных представителей государств в Комиссии по правам человека, ЭКОСОСе и Генеральной Ассамблее). Договорные органы контролируют соблюдение только тех прав, которые признаны в договоре, их учреждающем, и имеют только те полномочия, которые определены в договоре. Ни один договорный орган не может принимать к рассмотрению какие-либо сообщения, если они касаются государства, которое, хоть и является участником соответствующего договора, не признает компетенции этого органа рассматривать такие сообщения. Организационно-техническую сторону работы договорных органов обеспечивает Управление Верховного комиссара ООН по правам человека.

Комитет по правам человека

Комитет по правам человека был создан в 1977 году в соответствии со статьей 28 Международного пакта о гражданских и политических правах⁸. Комитет состоит из 18 членов — граждан государств-участников Пакта, обладающих высокими моральными качествами и признанной компетенцией в области прав человека. Члены Комитета избираются на совещании государств — участников Пакта тайным голосованием сроком на четыре года и работают в личном качестве, а не как представители своих стран. Обычно в течение года Комитет по правам человека проводит три сессии продолжительностью в три недели каждая. Как правило, сессии весной проводятся в Нью-Йорке, а летом и осенью — в Женеве.

Периодические доклады

Все государства, которые ратифицировали Международный пакт о гражданских и политических правах или присоединились к нему, обязаны представлять Комитету доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, закрепленных в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав. Первоначальный доклад представляется в течение одного года с момента вступления Пакта в силу в отношении соответствующей страны. Доклады о дальнейших изменениях подлежат представлению каждые пять лет⁹.

Доклад соответствующего государства изучается вначале специальной рабочей группой Комитета, состоящей не более чем из пяти его членов. Группа определяет круг проблем, которые следует обсудить с представителями соответствующего государства, и готовит перечень вопросов, которые представители государства получают заблаговременно до начала слушания. Затем Комитет в полном составе в течение двух дней изучает доклад. После этого проводится открытое заседание с участием представителей государства, на котором в качестве наблюдателей могут присутствовать неправительственные организации и пресса. В ходе заседания представители государства отвечают на вопросы членов Комитета — как те, что были поставлены заранее, так и те, что были заданы непосредственно в ходе заседания. Заседания организованы таким образом, чтобы у представителей государства имелось время для консультаций с правительством и получения необходимой информации. Если запрошенная членами Комитета информация является неполной или если она не получена, то представителям государства предлагается представить ответы в письменном виде к более позднему сроку. При рассмотрении доклада члены Комитета опираются на множество источников: доклады других органов ООН по правам человека, специальных докладчиков и рабочих групп, а также доклады международных неправительственных организаций.

Опыт показал, что рассмотрение докладов государств на открытых заседаниях представляет собой вполне удовлетворительный способ наблюдения за осуществлением прав человека. По итогам рассмотрения каждого доклада Комитет принимает так называемые «заключительные замечания», представляющие собой мнение Комитета о положении дел с осуществлением Пакта в соответствующем государстве-участнике¹⁰.

В замечаниях отражаются объективные факторы и трудности, затрудняющие осуществление Пакта, позитивные аспекты, основные проблемы, вызывающие обеспокоенность Комитета, и рекомендации относительно мер, способных обеспечить более эффективное применение положений Пакта в рамках национального законодательства и практики. Хотя заключительные замечания Комитета с юридической точки зрения не имеют обязательной силы, они отражают мнение единственного экспертного органа, правомочного и способного выносить такие постановления. Игнорирование или несоблюдение государствами заключительных замечаний свидетельствовало бы об их недобросовестном выполнении своих обязательств по Пакту.

Замечания общего порядка

Второй важной функцией Комитета по правам человека является толкование положений Международного пакта о гражданских и политических правах с целью рассеять любые сомнения относительно охвата и смысла его статей. Замечания служат для государств-участников руководством при применении положений Пакта, а также при подготовке ими своих докладов.

Жалобы частных лиц

В соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах, Комитет уполномочен получать и рассматривать сообщения от отдельных лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения тем или иным государством — участником Пакта какого-либо из прав, изложенных в Пакте¹¹.

Для того чтобы Комитет принял сообщение к рассмотрению (т. е. признал его приемлемым), должны быть соблюдены следующие требования:

• сообщение должно касаться нарушения только тех прав, которые изложены в Пакте;
• сообщение должно быть представлено лицом или лицами, которые находятся под юрисдикцией государства — участника Пакта и Факультативного протокола к нему; в случае, если сообщение направляет лицо, не являющееся жертвой, оно должно привести доказательства того, что оно действует от имени предполагаемой жертвы;
• сообщение не должно быть анонимным;
• сообщение не подлежит рассмотрению, если тот же самый случай рассматривается в соответствии с другой международной процедурой;
• до подачи сообщения в Комитет жертва должна исчерпать все внутренние средства правовой защиты (т. е. ее дело должно быть рассмотрено национальными судами первой и второй инстанции); это правило не действует в тех случаях, когда применение таких средств неоправданно затягивается или внутренние средства правовой защиты не были исчерпаны по не зависящим от жертвы причинам.

Кроме того, еще до принятия решения о том, является ли сообщение приемлемым или нет, Комитет может запросить у предполагаемой жертвы или соответствующего государства дополнительную информацию или замечания и установить крайний срок их представления. Если на данном этапе государство направляет ответ на полученное сообщение, то лицо, являющееся автором жалобы, получает копию этого ответа для представления своих замечаний.

После этого Комитет принимает решение, является сообщение приемлемым или нет. Если сообщение признается неприемлемым, то его дальнейшее рассмотрение прекращается. Если же сообщение признается приемлемым, то Комитет обращается к соответствующему государству с просьбой представить объяснение или заявления, разъясняющие данную проблему, и сообщить о том, были ли приняты этим государством какие-либо меры для ее урегулирования. Для представления государством ответа определен крайний срок в шесть месяцев. После этого автору жалобы предоставляется возможность высказать свои замечания относительно ответа государства. Затем Комитет формулирует свои окончательные соображения и сообщает их соответствующему государству и автору жалобы. На всех этапах проводимого Комитетом разбирательства лица, являющиеся авторами жалоб, и государства, которые, как утверждается, нарушили права этих лиц, находятся в равных условиях. Каждая сторона имеет возможность высказывать замечания относительно аргументов другой стороны.

Как правило, на решение вопроса о признании сообщения приемлемым или неприемлемым уходит около года. Для последующего рассмотрения существа дела может потребоваться от одного до двух лет в зависимости от степени готовности государств-участников и авторов жалоб сотрудничать в предоставлении любой необходимой Комитету информации.

Прежде чем Комитет сформулирует свои окончательные соображения, лица, которые утверждают о нарушении своих прав, могут нуждаться в защите. Для этой цели Комитет, не вынося решений по существу жалоб, в некоторых случаях обращался к соответствующим государствам с настоятельными просьбами. Например, в ряде случаев Комитет призывал не осуществлять высылку, просил об отсрочке приведения в исполнение смертного приговора или указывал на необходимость неотложного медицинского освидетельствования.

Комитет не является судебным органом и его решения именуются не «постановлениями», а «соображениями». Вместе с тем, соображения Комитета излагаются на языке судебных постановлений, и накопленный опыт свидетельствует о том, что государства серьезно относятся к ним. В ряде случаев имели место освобождение заключенных и компенсация жертвам нарушений прав человека. В 1977—2004 годах Комитет получил 1295 жалоб из более чем 70 государств-участников Факультативного протокола¹². В 349 случаях Комитет констатировал нарушения прав человека.

Жалобы одного государства на другое

Любое государство-участник Пакта может направить Комитету сообщение с утверждением о том, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств по Пакту. Однако это может делаться лишь в тех случаях, когда обе стороны заявили, что они признают компетенцию Комитета получать и рассматривать такие сообщения¹³. Хотя эта процедура вступила в силу в 1979 году, в Комитет пока еще не поступило ни одной жалобы такого рода.

Адрес: Secretary, Human Rights Committee
United Nations Office in Geneva
8-14 avenue de la Paix
1211 Geneva 10, Switzerland