Основные направления деятельности прокуратуры

 

Рассмотрим, как изменялись основные направления деятельности прокуратуры на различных этапах ее становления и развития в России.

В 1711 году был учрежден институт государственных фискалов, основной целью которого была борьба с поборами, коррупцией и казнокрадством; которые в это время процветали повсеместно и достигли огромных размеров, стали представлять реальную угрозу для государства, при этом фискалы действовали тайно, следили и выявляли такого рода преступления.

Петр I в своем Указе от 5 марта 1711 г. прямо возлагал на фискалов обязанность «над всем тайно подсматривать и проведывать про неправедный суд, також - в сборе казны и прочего».

На фискалитет возлагали следующие задачи: «проведывать и доносить обо всех нарушениях закона», «о взяточничестве, казнокрадстве и прочем», «что вред государственному интересу быть может», «о других делах народных, по которым нет челобитника».

В 1722 году институт фискалитета был упразднен, именно к этому году относят появление прокуратуры в России.

Основной целью учреждения этой централизованной системы явилось стремление Петра I непосредственно контролировать ход своих реформ и надзирать за осуществлением полномочий вновь созданных и реформированных государственных органов. На начальном этапе своего возникновения прокуратура сразу получила функции по контролю за соблюдением законности и правопорядка в обществе, при этом получив покровительство государя.

Проводимые в 1775 г. реформы расширили круг обязанностей прокуратуры. Теперь к задачам, которые возлагались на прокуратуру, добавилась еще одна: охрана прав подданных, это было абсолютным нововведением в российском законодательстве. За прокурорами закреплялась обязанность бороться «с запрещенными собраниями народа» и «истреблять повсюду зловредные взятки». Появление такого понятия в российском праве, как «права подданных», явилось само по себе прогрессивным явлением; и то, что на прокуратуру возлагалась обязанность по их защите, свидетельствует о важной роли прокуратуры в становлении института прав и свобод граждан, который в настоящее время является высшей ценностью государства и народ России, как носитель этих прав и свобод, также является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Заглянув вперед, стоит сказать, что поскольку прокуратура является органом государственной власти, то источником ее власти косвенно является народ, а защита его прав и свобод из многих функций прокуратуры в настоящее время стала приоритетной.

До реформы 1775 года прокуратура в России существовала лишь как надзорный орган. «Учреждения для управления губерний» впервые создало судебную прокуратуру в виде стряпчих губернских органов. К функциям прокуратуры в области надзора за судебной системой стали относиться наказание преступников, защита невиновных, содействие осуществлению правосудия. Если разделить области общего и судебного надзора, то общий надзор был прерогативой губернского прокурора, а судебный надзор относился к ведению губернских стряпчих.

Рассмотрим подробнее область общего надзора. При обнаружении злоупотреблений и нарушений в этой сфере прокурор должен был внести представление об устранении нарушения и уведомить генерал- прокурора, а в случаях предусмотренных новым законодательством, прокурор также был обязан уведомить губернскую администрацию и наместническое правление. Эти изменения, по сути, поставили под сомнение независимость прокуратуры; она была поставлена в двойное подчинение, причем от органов, за которыми должна была надзирать. Все это негативно сказалось на осуществлении вверенных ей функций. Вместе с тем включение в структуру прокуратуры стряпчих, которые осуществляли функции надзора за судебной системой, было важным шагом на пути усиления прокурорской власти в России.

С 1864 г. в качестве органа судебного надзора, прокуратура ведала вопросами обвинения в судах и осуществляла уголовное преследование. Судебные уставы наделили её функциями надзора за дознанием и следствием; надзором за исполнением законов при рассмотрении дел в судах; надзором за исполнением приговоров и решений суда. При этом она все еще оставалась в ведении исполнительной власти и министерства юстиции как органа исполнительной власти.

Изменения коснулись также и принципов построения системы прокуратуры. Главенствующими стали принципы единоначалия и подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим. Однако прокуроры в процессе судебных разбирательств не были связаны мнением вышестоящих прокуроров и местных властей, а должны были принимать независимые решения, основываясь на своих личных убеждениях и законах. На практике же, этот принцип так и не был реализован. По свидетельству современника тех событий, известного русского историка А.А. Корнилова, министерство юстиции воспитывало прокуроров в чиновничьем духе: прокурорам следовало улавливать шедшие сверху мнения и действовать в соответствии с ними. Это возвращало к старой системе коррумпированных отношений между прокурорами на местах и губернаторами. Министерство юстиции наставляло прокуроров на то, что они не должны конфликтовать с местной властью, а, наоборот, действовать сообща с ней.

Таким образом, одна из основных функций прокуратуры, вытекающая из функции надзора за судебной системой, по охране прав граждан выполнялась не должным образом. Фактически прокуратура стала зависимой от административной власти, которая была сторонником решительных действий и превратила этот охранительный институт в карательный орган. Видный российский юрист А.Ф. Кони охарактеризовал сложившуюся ситуацию следующим образом: «находившийся в прямых сношениях с министром юстиции, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в сферу местного управления». Кони считал, что исключение функции общего надзора из полномочий прокуроров, является большой ошибкой; и по сути ограничение обязанностей прокурора судебной сферой, привело к созданию «прокурора-обвинителя».

мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре, которое наделяло прокуратуру следующими полномочиями, которые можно разделить на несколько групп.

Первая группа полномочий - это непосредственно надзорные полномочия в области соблюдения законности, которые распространялись как на исполнительную власть в целом, так и на отдельные ее институты на местном уровне, надзор также осуществлялся за гражданами.

Вторая группа полномочий - это поддержка обвинения в суде и надзор за осуществлением следствия и дознания.

Третья группа полномочий - защита прав и свобод, не только в рамках системы исполнения наказаний, но и косвенно вытекающая из надзора за органами власти, оказывающих непосредственное воздействие на граждан.

В области надзора за органами власти и организациями прокурору предоставлялось право наблюдать за законностью действий, вносить предложения об отмене или изменении незаконных распоряжений или постановлений. Прокуроры также имели право присутствовать на всех заседаниях местных Исполнительных комитетов с совещательным голосом. В области судебного преследования прокурор имел следующие полномочия: возбуждение судебного преследования против должностных и частных лиц; надзор за производством дознания и предварительного следствия; решение вопроса о предании суду и прекращении дел, поступивших к нему от органов дознания; утверждение обвинительных заключений; участие в распорядительных заседаниях суда по вопросам предания суду и прекращения дел во всех случаях, когда прокуратура признает свое личное участие в этом заседании необходимым; поддержание обвинения в суде; опротестование приговоров и определений, выносимых судом.

В 1933 г. более четко были очерчены функции прокуратуры, теперь на нее возлагалось:

— надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции Союза ССР, постановлениям и распоряжением Правительства Союза ССР. Следует отметить, что теперь отправной точкой функции надзора за законностью тех или иных законодательных актов и действий в связи с ними, становится Конституции СССР. Следовательно, можно сделать вывод о том, что теперь надзорная функция прокуратуры в области законотворчества расширяется понятием соблюдения конституционной законности. Это явилось несомненным прогрессом в развитие не только Прокуратуры, но законодательства СССР в целом;

— надзор за правильным и единообразным применением законов судебными учреждения. Здесь можно выявить тенденцию развития системы судопроизводства, при которой основным источником права является закон, а не'прецедент как в англо-саксонской системе права;

— возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

— надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений. В этом пункте подчеркивается особое, надзорное положение, которое занимает прокуратура в системе органов государственной власти;

общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик. Эта функция лишний раз подчеркивает наличие единой централизованной системы со строгой иерархией в структуре прокуратуры.

Опираясь на эти функции прокуратуры, можно выявить преемственность в развитии этого института, поскольку во многом данные положения основываются на уже имевшихся нормативных актах, которые были детализированы и дополнены.

Функции прокуратуры также нашли свое отражение в Конституции 1936 г. «Высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагается на Генерального Прокурора СССР» (ст. 113). «Никто не может быть подвергнут аресту иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора» (ст. 117). Также Конституция в статье 117 закрепляла особое место органов прокуратуры в государственной системе: «Органы прокуратуры осуществляют свои функции, независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному Прокурору СССР». Тем самым была подчеркнута независимость прокуратуры.

Однако во время сталинского режима прокуратура превратилась из надзорного и охранительного органа в орган репрессий, как и вся правоохранительная система. Она не могла эффективно выполнять функции, возложенные на нее законом. Прокуратура являлась одним из инструментов преследования, неугодных режиму.

Первый Закон Российской Федерации «О прокуратуре» был принят 17 января 1992 г. Согласно этому закону из функций прокурора был изъят надзор за исполнением законов гражданами.

Как уже отмечалось выше, после распада СССР, прокуратура была ослаблена, из её функций было изъято предостережение, поскольку оно не вписывалось в новую концепцию прокуратуры, которая уже не должна была осуществлять тотальный контроль. Однако введение в законодательство о прокуратуре положения о предупреждающем воздействии прокуратуры потребовало законодательного оформления этого полномочия, что и было сделано. Также для полного обеспечения этой функции необходимо вернуть в законодательство о прокуратуре возможность осуществлять прокурорские проверки по инициативе самой прокуратуры, а не только после получения сигнала о возможности нарушения законодательства.

Таким образом, можно сделать вывод, что различные этапы развития прокуратуры свидетельствуют о постоянных изменениях в её правовом статусе. Это означает, что не существует идеальной прокуратуры, поскольку законодательство и общество, в любом государстве, развивается динамично и приведение законов о прокуратуре в соответствие с жизненными реалиями, является закономерностью. Российское общество находится в процессе постоянного развития, и законодатель пытается привести систему прокуратуры в состояние, отвечающее требованиям укрепления российской государственности.