Теоретические подходы к понятию контроль и надзор

Государственный контроль и надзор рассматриваются с различных позиций: как одна из форм осуществления функций государства, как форма юридической деятельности, способ обеспечения законности и государственной дисциплины, как элемент администрирования.

  Функционирование общественных отношений в любом государстве в большинстве случаев требует адекватного правового регулирования, заключающегося во влиянии публичной власти на поведение людей, действия их объединений, социальные связи, деятельность различных субъектов и т.д.

  Такое регулирование, безусловно, должно подкрепляться соответствующим инструментарием, предполагающим, в частности, реализацию публично-правовых функций по осуществлению государственного контроля и надзора.

  Выявление правовой природы государственного контроля и надзора следует проводить в первую очередь с уяснения его места в составе более сложных социальных, в том числе правовых, явлений. Именно такое толкование позволит раскрыть его сущность с выделением различных нюансов, оттенков, аспектов исследуемой правовой категории. С этой целью требуется обозначить терминологию, которой мы будем оперировать.

  К государственному контролю и надзору ученые применяют такие атрибутивные понятия, как вид, форма, метод, функция.

  В Толковом словаре русского языка вид определяется как подразделение, входящее в состав высшего раздела, разновидность, тип.

  Вид предполагает наличие классификации, где ему присущи определенные черты и признаки целого.

  Форма есть способ существования содержания, неотделимый от него и служащий его выражением, а под методом понимается способ теоретического исследования или практического осуществления чего-нибудь.

  Как видно, и форма, и метод означают использование определенных способов, однако если форма отвечает на вопрос: как что-либо выражено?, то метод - с помощью чего это выражено или осуществляется?

  Зачастую форма может быть визуализирована. Например, формой деятельности органа исполнительной власти является принятие акта управления.

  Метод же позволяет использовать различные приемы для осуществления деятельности. Так, для принятия акта управления может быть использован метод единоначалия.

    Функция отождествляется с обязанностью и зависит от деятельности, а не от структуры или строения чего-либо. Применительно к субъекту она отражает основные направления его деятельности. Так, фискальная функция налогов выражает их предназначение как доходов бюджетной системы.

  Зачатки института контроля приходятся на период зарождения государства, а в настоящее время данная система сформировалась в единый механизм, используемый не только органами государственной власти, но и субъектами, наделенными соответствующими полномочиями. Известное выражение Ф. Энгельса о государстве как машине для подавления одного класса другим предполагает существование средств для политического господства, в некоторых случаях и для классового насилия.

  Несмотря на очевидные различия государственно-правовых режимов, в каждом государстве власть использует собственные меры (не всегда демократические) для проведения в жизнь своей воли. Но даже в самом цивилизованном правовом государстве контролю отводится важная роль в деле сохранения законности и защиты правопорядка. Итак, ни одно государство не может существовать без контроля.

  Не случайно Конституционный Суд РФ назвал государственный контроль (надзор) государственно-властным институтом.

  Устанавливая подходы к понятиям государственного контроля и надзора, в первую очередь необходимо установить их связь с правом. Такая связь очевидна, ее можно проиллюстрировать высказыванием: «legis virtus haes est: imperare, vetare, permittere, punnie - сила закона состоит в том, чтобы приказывать, запрещать, разрешать, наказывать».

  Как регулятор общественных отношений, право регламентирует и контрольные отношения, реализуемые в рамках определенной деятельности. Эта деятельность также носит юридический характер и именуется правовой.

  Правовая деятельность многогранна, она выражается в правотворчестве и правоприменении, которые в свою очередь включают спектр видов, форм, методов указанных направлений деятельности. Наряду с правотворческой, правоохранительной и другими видами правовой деятельности, контрольно-надзорная деятельность отражает активные, властные действия уполномоченных субъектов, выражающиеся в совершении юридически значимых действий, принятии решений в рамках своей компетенции.

     Результатом же контрольно-надзорной деятельности в случае ее эффективного осуществления может стать установление режима законности и правопорядка, на что, в принципе, и нацелен государственный контроль и надзор. Так, федеральным законом “О полиции” полицейским органам вменяется в обязанности осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

  Сам же контроль (надзор) есть деятельность, осуществляемая в рамках правоприменения. Для его осуществления необходима система органов и организаций, наделенных соответствующими полномочиями.

  Контроль и надзор всегда есть действие, выражающееся, например, в проверке, экспертизе, аудите, мониторинге и влекущее в определенных случаях негативные последствия для подконтрольного (поднадзорного) лица.

  Осуществление государственного контроля и надзора традиционно возложено на органы, относимые к исполнительной ветви государственной власти и нередко называемые органами государственного управления.

  Государственное управление признается основной определяющей формой реализации исполнительной власти и видом государственной деятельности.

  Наделение органа государственного управления властными полномочиями обусловливает наделение его правом осуществлять от имени государства контроль и надзор. Соответствующими функциями наделено абсолютное большинство федеральных служб: Федеральная таможенная служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и др.

  Контрольно-надзорную деятельность также осуществляют ряд министерств (например, Министерство внутренних дел РФ, Министерство финансов РФ), агентств (например, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное агентство воздушного транспорта), а также специально уполномоченные субъекты (например, Центральный банк Российской Федерации и его территориальные учреждения).

  Суждение о контрольно-надзорной деятельности как непременном атрибуте исполнительной власти в целом сложилось и не требует дополнительного обоснования. Безусловно и то, что государственный контроль и надзор есть элемент государственного управления, а точнее, одно из его направлений или функция. Как управленческая функция контроль “имеет своим непосредственным назначением установление соответствия или несоответствия фактического состояния и деятельности управляемых заданному им состоянию”.

  Функцией государственного управления признают государственный контроль и надзор многие ученые-административисты. Указом Президента РФ “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти” в числе функций указанных органов названы и функции по контролю и надзору, что подтверждает изложенный тезис.

  По сути, обеспечение законности и государственной дисциплины есть основная цель государственного контроля и надзора. В зависимости от видов государственного контроля можно говорить о соблюдении финансовой, служебной, трудовой, военной, платежной дисциплине.

  Понятие государственного управления тесно связано с категорией, недавно появившейся в юридической доктрине, - “администрирование”. Оно представляет собой управленческую деятельность, а следовательно, присуще органам публичной власти и строится на основе отношений власти и подчинения.

  Под администрированием толковые словари, как правило, понимают управление посредством приказов и распоряжений, а администрировать означает управлять, руководить чем-либо. Такое определение в целом истинно, учитывая, что в широком смысле под управлением понимаются и организация, и прогнозирование, и мониторинг, и координация, и контроль.

  В то же время не представляется возможным отождествлять понятия государственного управления и администрирования.

  Управленческий процесс может выражаться и в нормотворчестве, и в выработке основных направлений государственной политики, и в реализации правовых норм, тогда как администрирование - это исключительно деятельность по исполнению уже принятых предписаний, в основе которой находится метод командования. Иными словами, администрирование - это всегда управление, но управление не всегда есть администрирование. Такой подход позволяет признать администрирование составной частью государственного управления.

  Учитывая, что управление невозможно без контроля, государственный контроль и надзор следует признать элементом администрирования.

  Таким образом, государственный контроль и надзор следует рассматривать в контексте разнообразных, но взаимосвязанных между собой явлений, понятий, категорий. Их характеристика возможна через позиционирование государственного контроля и надзора:

- как форм осуществления функций государства;

- форм юридической деятельности;

- функций государственного управления;

- способов обеспечения законности и государственной дисциплины;

- элементов администрирования.

  Рассмотрение места государственного контроля и надзора в спектре социальных явлений государственно-властного, правового, управленческого характера позволяет осмыслить сущность, определить правовую природу, систематизировать основные черты, выделить особенности различных их видов.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 3-е изд., стереотип., испр. и доп. М., 1995. С. 78, 346, 843, 846-847.

2. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 22. С. 200-201.

3. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С.74-75 (автор параграфа - М.И. Байтин).

4. Алексеев С.С. Собрание сочинений. В 10 т. Т. 8: Учебники и учебные пособия. М., 2010. С. 166.

5. Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 199 (автор темы - Н.М. Конин).

 

Закон РФ "О государственной тайне" от 21.07.1993 N 5485-1 (последняя редакция)

  Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 06.10.1997 N 131-ФЗ)

 

· Раздел I. Общие положени я

· Статья 1. Сфера действия настоящего Закона

· Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Законе

· Статья 3. Законодательство Российской Федерации о государственной тайне

· Статья 4. Полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты

· Раздел II. Перечень сведений, составляющих государственную тайну

· Статья 5. Перечень сведений, составляющих государственную тайну

· Раздел III. Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание

· Статья 6. Принципы отнесения сведений к государственной тайне и засекречивания этих сведений

· Статья 7. Сведения, не подлежащие отнесению к государственной тайне и засекречиванию

· Статья 8. Степени секретности сведений и грифы секретности носителей этих сведений

· Статья 9. Порядок отнесения сведений к государственной тайне

· Статья 10. Ограничение прав собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан Российской Федерации на информацию в связи с ее засекречиванием

· Статья 11. Порядок засекречивания сведений и их носителей

· Статья 12. Реквизиты носителей сведений, составляющих государственную тайну

· Раздел IV. Рассекречивание сведений и их носителей

· Статья 13. Порядок рассекречивания сведений

· Статья 14. Порядок рассекречивания носителей сведений, составляющих государственную тайну

· Статья 15. Исполнение запросов граждан, предприятий, учреждений, организаций и органов государственной власти Российской Федерации о рассекречивании сведений

· Раздел V. Распоряжение сведениями, составляющими государственную тайну

· Статья 16. Взаимная передача сведений, составляющих государственную тайну, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями

· Статья 17. Передача сведений, составляющих государственную тайну, в связи с выполнением совместных и других работ

· Статья 18. Передача сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам или международным организациям

· Статья 19. Защита сведений, составляющих государственную тайну, при изменении функций субъектов правоотношений

· Раздел VI. Защита государственной тайны

· Статья 20. Органы защиты государственной тайны

· Статья 21. Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне

· Статья 21.1. Особый порядок допуска к государственной тайне

· Статья 22. Основания для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне

· Статья 23. Условия прекращения допуска должностного лица или гражданина к государственной тайне

· Статья 24. Ограничения прав должностного лица или гражданина, допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне

· Статья 25. Организация доступа должностного лица или гражданина к сведениям, составляющим государственную тайну

· Статья 26. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о государственной тайне

· Статья 27. Допуск предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну

· Статья 28. Порядок сертификации средств защиты информации

· Раздел VII. Финансирование мероприятий по защите государственной тайны

· Статья 29. Финансирование мероприятий по защите государственной тайны

· Раздел VIII. Контроль и надзор за обеспечением защиты государственной тайны

· Статья 30. Контроль за обеспечением защиты государственной тайны

· Статья 30.1. Федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны

· Статья 31. Межведомственный и ведомственный контроль

· Статья 32. Прокурорский надзор