Административная компетенция и административные полномочия органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти призваны решать ряд основных административно-правовых задач, в соответствии с которыми они осуществляют специфические характерные виды административной деятельности. В частности, на органы исполнительной власти возлагаются следующие основные административно-правовые задачи:

– установление общеобязательных правил исполнения и соблюдения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ физическими и юридическими лицами, иными государственными органами и органами местного самоуправления, их должностными лицами;

– организация предоставления физическим лицам и организациям материальных и нематериальных публичных благ;

– официальная оценка в виде разрешения, одобрения, признание правильными, допустимыми, возможными наиболее значимых общественных отношений, урегулированных нормами федерального законодательства (административного, налогового, экологического и др.);

– предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также правонарушений, официально не признаваемых административными, но влекущих возникновение административных правоотношений (бюджетных, налоговых, банковских и др.);

– разрешение административно-правовых споров по обращениям физических лиц и организаций;

– противодействие чрезвычайным и другим вредоносным административно-правовым казусам техногенного, природного и иного рода.

Сопоставимо с выделенными задачами можно говорить о таких характерных видах административной деятельности органов исполнительной власти, как:

– нормативное правовое регулирование, или административное нормотворчество;

– административно-предоставительная деятельность, или административное правопредоставление;

– административно-санкционирующая деятельность, или административное санкционирование;

– административно-надзорная деятельность, или административный надзор;

– административно-защитная деятельность, или административное арбитрирование;

– административно-казуальная деятельность.

Деятельность органов исполнительной власти в административно-правовой сфере по сути направлена на установление равновесия (достижение баланса) публичных и частных административных прав и законных интересов. Благодаря административно-правовым действиям и решениям органов исполнительной власти, с одной стороны, обеспечивается интеграция публичных и частных административных прав и законных интересов, принадлежащих соответственно государственным органам и органам местного самоуправления, их должностных лиц, физических лиц и организаций. С другой стороны, органы исполнительной власти обеспечивают защищенность публичных и частных административных прав и законных интересов субъектов административных правоотношений. В первом случае органы исполнительной власти в установленной сфере общественных отношений совершают административно-распорядительные действия и принимают административно-распорядительные решения. Во втором – органы исполнительной власти совершают административно-охранительные действия и принимают административно-охранительные решения. Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что органы исполнительной власти как субъекты административного права призваны осуществлять в комплексе административно-распорядительную и административно-охранительную деятельность.

Органы исполнительной власти в административно-правовой сфере оказывают одностороннее юридически властное воздействие на поведение физических лиц и организаций, которые не входят в систему публичной власти, а также на поведение субъектов системы публичной власти (органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц указанных органов, государственные и муниципальные учреждения и организации). Соответственно, в зависимости от характера юридической связи, возникающей между органами исполнительной власти и другими субъектами системы публичной власти, данные органы осуществляют либо административно-публичную (внешневластную), либо административно-служебную (внутрисистемную и внутриорганизационную) деятельность. Так, например, административно-публичной является деятельность федерального министерства по изданию нормативных приказов, устанавливающих общеобязательные правила поведения граждан и организаций. Административно-служебной является деятельность федерального министерства по координации и контролю деятельности внебюджетных фондов, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении министерства.

Органы исполнительной власти создаются, реорганизуются и ликвидируются Президентом РФ и высшими должностными лицами субъектов РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов РФ.

Органы исполнительной власти в административноправовой сфере образуют иерархичную систему. Каждый из них подчинен по службе вышестоящему органу и, как правило, соподчинен с нижестоящим по службе органом.

Органы исполнительной власти как субъекты административного права непосредственно или через вышестоящие в иерархической системе органы подконтрольны Президенту РФ и (или) Правительству РФ.

Контроль деятельности органов исполнительной власти в установленной административно-правовой сфере осуществляют законодательные органы, судебные органы и органы прокуратуры.

Органы исполнительной власти в установленной сфере деятельности обладают административной компетенцией. В нормативных правовых актах, определяющих правовой статус тех или иных органов исполнительной власти, перечень вопросов, относимых к административной компетенции соответствующих органов, как правило, раскрывается посредством использования таких элементов их правового статуса, как установленная сфера деятельности, цели, задачи и функции. В связи с этим административную компетенцию органа исполнительной власти следует считать собирательной, обобщающей категорией, основными элементами которой являются: установленная сфера административной деятельности органа исполнительной власти; административно-правовые цели и задачи, поставленные государством перед органом исполнительной власти; административно- правовые функции, возложенные государством на орган исполнительной власти. Административно-правовые цели, задачи, функции, а также установленная сфера деятельности определяются соответствующим законом, подзаконным нормативным правовым актом и (или) положением об этом органе, например положением о федеральном министерстве, федеральной службе, федеральном агентстве и т.п.

Органы исполнительной власти в пределах установленной административной компетенции обладают организационной и функциональной самостоятельностью, административными полномочиями, административными правами и обязанностями. Данные органы имеют нормативно зафиксированные структуру и штатное расписание, выполняют нормативно определенные виды административной деятельности (административно-правовые функции).

Орган исполнительной власти, а также его подразделения и должностные лица обладают административными полномочиями, необходимыми для реализации административной компетенции, имеющейся у данного органа. Говоря иначе, органу исполнительной власти, его подразделениям и должностным лицам предоставляются права, одновременно являющиеся обязанностями, которые необходимы для достижения поставленных перед данным органом государством административно-правовых целей, решения административно-правовых задач и исполнения возложенных административно-правовых функций. В сфере деятельности, установленной законом, актом Президента РФ или Правительства РФ, органы исполнительной власти для достижения поставленных государством административно-правовых целей и задач, а также осуществления возложенных административно-правовых функций имеют право и одновременно обязаны в одностороннем порядке издавать специфические нормативные и индивидуальные правовые акты, совершать иные действия по обеспечению реализации норм публичного законодательства РФ и субъектов РФ (так называемые административно-правовые акты), которые обязательны для физических лиц и организаций, иных государственных органов, органов местного самоуправления. При таком подходе все административные полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц в зависимости от их содержания представляется возможным подразделить на три большие группы:

1) полномочия по изданию (принятию) нормативных правовых актов, детализирующих и конкретизирующих частные и публичные законные интересы в установленной сфере деятельности (например, полномочия Правительства РФ по изданию постановлений об утверждении и введении в действие правил дорожного движения, правил продажи отдельных видов товаров, правил оказания отдельных видов услуг и т.п.);

2) полномочия по изданию (принятию) индивидуальных правовых актов, посредством которых обеспечивается индивидуальная согласованность и взаимосвязь (интеграция) частных и публичных законных интересов, а также индивидуальная административно-правовая охрана и защита (защищенность) частных и публичных законных интересов. Например, полномочия руководителя федеральной службы по изданию приказа о принятии гражданина на государственную службу. Полномочия федеральной службы по предоставлению конкретному индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу лицензии или разрешения;

3) полномочия по совершению иных властных юридически значимых действий, посредством которых обеспечивается интеграция и защищенность частных и публичных законных интересов. Например, полномочия подразделений органов внутренних дел по совершению отдельных видов регистрационных, удостоверительных, разрешительных, административно-надзорных и иных административноправовых действий. В случаях, предусмотренных законами и подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими осуществление административной деятельности органов исполнительной власти, устанавливаются определенные ограничения административных полномочий данных органов, а иногда и полный запрет на их реализацию. В частности, в соответствии с действующим федеральным законодательством о государственном контроле и надзоре установлены ограничения по количеству и продолжительности проверок, которые могут проводиться органами исполнительной власти в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии с нормами Федерального закона "О полиции" установлен запрет на применение должностными лицами органов внутренних дел специальных средств и огнестрельного оружия в отношении отдельных категорий физических лиц. Введение подобных ограничений и запретов обусловливается необходимостью предотвращения необоснованного причинения вреда, ущерба, а также излишнего вмешательства органов исполнительной власти в деятельность физических лиц и организаций.

На органы исполнительной власти в установленных законом случаях возлагаются административные обязанности. Административные обязанности органов исполнительной власти – это установленные соответствующими нормами административного права меры должного поведения данных органов, исполнение которых необходимо для обеспечения решения возложенных на них административноправовых задач и исполнения соответствующих административно-правовых функций. К числу наиболее общих административных обязанностей всех функционирующих в России органов исполнительной власти, которые должны ими исполняться при осуществлении административно-публичной деятельности, можно отнести:

1) обязанность соблюдать и защищать нрава и свободы человека и гражданина, права организаций;

2) обязанность осуществлять административную деятельность строго в пределах предоставленной органу исполнительной власти административной компетенции;

3) обязанность соблюдать установленные соответствующими нормативными правовыми актами административные процедуры в деятельности органа исполнительной власти;

4) обязанность соблюдать установленные для органа исполнительной власти соответствующими нормативными правовыми актами ограничения и запреты.

Следует заметить, что выделенные выше административно-правовые цели, задачи, функции, административная компетенция, административные полномочия, административные права и обязанности органа исполнительной власти в совокупности определяют правовое положение данного органа в системе административных правоотношений. Такого рода правовое положение органа исполнительной власти принято называть административно-правовым статусом данного органа.

 

4. Понятие, структура и правовая основа федеральной системы исполнительной власти.

Система федеральных органов исполнительной власти

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр);

Государственный комитет – федеральный орган исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.

Федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере может иметь статус коллегиального органа;

Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Структура федеральных органов исполнительной власти выглядит следующим образом.

1. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти:

Министерство внутренних дел РФ и подведомственная ему Федеральная миграционная служба;

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Министерство иностранных дел РФ;

Министерство обороны РФ и подведомственные ему Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное агентство специального строительства;

Министерство юстиции РФ и подведомственные ему Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

Государственная фельдъегерская служба (федеральная служба);

Служба внешней разведки (федеральная служба);

Федеральная служба безопасности;

Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба охраны;

Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство);

Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

2. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти:

Министерство здравоохранения и социального развития РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи;

Министерство информационных технологий и связи РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральное агентство по информационным технологиям, Федеральное агентство связи;

Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ и подведомственные ему Федеральное архивное агентство, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

Министерство образования и науки РФ и подведомственные ему Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по образованию;

Министерство природных ресурсов РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию;

Министерство промышленности и энергетики РФ и подведомственные ему Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное агентство по энергетике;

Министерство регионального развития РФ и подведомственное ему Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству;

Министерство сельского хозяйства РФ и подведомственная ему Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

Министерство транспорта РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство геодезии и картографии, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта;

Министерство финансов РФ и подведомственные ему Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство (федеральная служба);

Министерство экономического развития и торговли РФ и подведомственные ему Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.

3. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ: Государственный комитет РФ по делам молодежи, Государственный комитет РФ по рыболовству, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная аэронавигационная служба, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по туризму, Федеральное агентство по физической культуре и спорту, Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации.