Развитие земельного законодательства на базе конституции РФ до принятия земельного кодекса РФ.

Хотя принятие Земельного кодекса постоянно затягивалось[22], земельное законодательство продолжало развиваться. Важным этапом в развитии правовой регламентации земельных отношений явилось принятие части первой Гражданского кодекса РФ в 1994 г. (далее ГК РФ). ГК РФ установил, что земельные участки являются объектами гражданских правоотношений в режиме недвижимого имущества. В ГК РФ так же вошла глава 17 «Право собственности и другие вещные права на землю». Включение норм, регламентирующих отношения по поводу прав на земельные участки, явилось важным шагом, свидетельствующем о том, что права на землю подчинены общим принципам гражданского законодательства и являются сферой действия гражданского права. Однако закон «О введение в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[23] определил, глава 17 ГК РФ вступает в действие со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации. Несмотря на то, что введение в действие этой главы ликвидировало ряд пробелов в регламентации прав на землю, образовавшихся после отмены некоторых статей ЗК РСФСР, юридически нормы, заключенные в ней, продолжали оставаться бездействующими.

В этот период наиболее бурно развивалось региональное земельное законодательство, стремясь заполнить пробелы федерального. Однако законы субъектов федерации далеко не всегда и не во всем соответствовали конституционным положениям и нормам федеральных нормативных актов. Анализ актов земельного законодательства субъектов федерации показывает, что они, с одной стороны, зачастую были приняты с превышением компетенции, а с другой - не создавали единое экономическое пространство, а скорее разрушали его, внедряя разные нормы по сходным отношениям.

При отсутствии стабильных федеральных земельных законов, зарождался и развивался земельный рынок. К примеру, за 1999 год учреждениями юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним было зарегистрировано более 700 тыс., за 2000 год - более 1 млн. сделок с землей. При этом сделки совершаются и регистрируются, а регулирование права собственности на землю на федеральном уровне появилось только в 2001 г. Такой дисбаланс и являлся одной из серьезных основ для коррупции[24].

Земельная реформа продолжала оставаться в центре внимания общества, которое требовало адекватных действий и от государства. Слабость и противоречивость нормативной базы тормозила развитие земельных отношений и, как считали многие аналитики различных направлений, экономическое и социальное развитие общества вообще.

Первые официальные итоги земельной реформы содержались в Постановлении Правительства от 26 июня 1999 г., утвердившем федеральную целевую программу «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 – 2002 г.г.»[25]. в Постановлении отмечалось, что ликвидирована монополия государственной собственности на землю. Проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 115,9 млн. га их земель. В итоге 11,8 млн. работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей. Сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств (270,2 тыс. хозяйств), в распоряжение которых передано 13,8 млн. га земель. Создан фонд перераспределения земель на площади около 32 млн. га. В собственность граждан передано 138 млн. гектаров или 63 процента всех сельскохозяйственных угодий страны. Собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости выкуплено свыше 10 тыс. земельных участков под такими предприятиями и объектами. В городах и поселках городского типа из 7,5 млн. га земли в собственность граждан и юридических лиц передано 6 процентов земли.

В то же время в Постановлении Правительства отмечалось, что, несмотря на ряд положительных моментов первого этапа земельной реформы, процессы реформирования в целом протекали непоследовательно, бессистемно и крайне медленно. Одной из главных причин такого положения было названо отсутствие Земельного кодекса Российской Федерации и как следствие, стройной системы земельного законодательства.

Программой было предусмотрено, что правовое обеспечение развития земельной реформы в России будет осуществляться по направлениям, обеспечивающим необходимость и достаточность правового регулирования земельных отношений. В этих целях предусматривалось:

- развитие законодательства, регулирующего отношения собственности на землю и другую недвижимость;

- создание гарантий конституционных прав граждан на землю;

- принятие законодательных актов, предусматривающих правовой механизм эффективного управления землей и другой недвижимостью, создание рыночной инфраструктуры;

- развитие законодательства, регулирующего рынок земли и другой недвижимости;

- правовое обеспечение рационального использования и охраны земель как в сельскохозяйственной, так и несельскохозяйственной сферах.

Задачи, поставленные в федеральной целевой программе по совершенствованию земельного законодательства, были в основном решены. Существенным продвижением вперед было принятие двух важных федеральных законов: «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г.[26] и «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г.[27]

За полемикой о судьбе частной собственности на землю долгое время оставался забытым вопрос о разграничении государственной собственности на землю между публичными собственниками. Конституция гарантирует равную защиту как частной, так и публичной собственности, т.е. собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Учитывая тотальное господство государственной собственности на землю в советский период, необходимо было принять не только правовые нормы, регулирующие процесс приватизации земли, то есть передачи из государственной в частную собственность, но и отношения по владению, пользованию и распоряжению землей между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В целях урегулирования этих вопросов был принят федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г.[28], вступивший в действие с 20 января 2002 г. Таким образом, декларированная в Конституции множественность форм собственности на землю, получила свое дальнейшее нормативное развитие. Однако, установленная законом процедура разграничения государственной собственности на землю, отличалась крайней централизацией и бюрократичностью. Ее осуществление предполагало неоправданное отвлечение огромного количества трудовых и материальных ресурсов. В связи с этим, процесс разграничения государственной собственности неизбежно затягивался, что приводило к снижению эффективности управления земельными ресурсами и порождало многочисленные судебные тяжбы, связанные с разграничением государственной собственности между публичными собственниками. В связи с тем, что в Государственную думу поступали многочисленные обращения из различных регионов Российской Федерации, федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» был отменен[29] и прекратил свое действие с 30 июня 2006 года. Однако во исполнении конституционного принципа множественности форм собственности на землю, были внесены изменения в ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[30], которыми установлены критерии отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Порядок разграничения устанавливается подзаконными нормативными актами. Эти нормы действуют и в настоящее время.