Налоговая проверка, как основная форма проведения налогового контроля

 

Налоговую проверку можно определить как совокупность контрольных действий налогового органа по документальной и фактической проверке законности исчисления, удержания и перечисления налогов и сборов налогоплательщиками и налоговыми агентами.

Налоговая проверка представляет собой совокупность специальных приемов налогового контроля, применяемых уполномоченными органами с целью установления достоверности и законности отражения объектов налогообложения и порядка уплаты налогов и сборов в документах, отчетах, бухгалтерских балансах и других носителях информации. В ходе налоговых проверок осуществляется всестороннее изучение финансово-хозяйственных операций организаций или физических лиц с объектами налогообложения.

В качестве объекта налоговой проверки можно определить действия (бездействие) проверяемого лица по надлежащему учету и совершению операций с объектами налогообложения, соблюдению порядка уплаты налогов и сборов, правомерному использованию налоговых льгот и т.д.; а в качестве предмета налоговой проверки выступают документальные, вещественные (предметы) и цифровые носители информации о совершенных налогоплательщиком операциях, т.е. договоры, документы бухгалтерского учета, отчеты, сметы, платежные документы, декларации и т.д. Такое понимание предметов налоговых проверок вполне соответствует контексту самого Налогового кодекса РФ.

Наиболее значимыми предметами налоговой проверки являются документы бухгалтерского учета и налоговые декларации, которые должны быть оформлены в соответствии с требованиями, устанавливаемыми для соответствующего вида документов нормативными актами.

Документы бухгалтерского учета - это носители информации в письменном виде, имеющие установленные реквизиты, фиксирующие наличие материальных ценностей и совершаемые хозяйственные операции с имуществом и денежными средствами. Требования к оформлению бухгалтерской документации и регистрам бухгалтерского учета устанавливаются положениями (стандартами) по бухгалтерскому учету, Федеральным законом от 23 июля 1998 г. № 123-ФЗ "О бухгалтерском учете" и рядом других нормативных актов.

Так, например, первичные учетные документы (накладные акты приема-передачи и др.), посредством которых должны оформляться все хозяйственные операции организации, принимаются к учету, если они составлены по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации, и имеют обязательные реквизиты. В соответствии со ст.9 Федерального закона от 23 июля 1998 г. № 123-ФЗ "О бухгалтерском учете" обязательными реквизитами первичного учетного документа должно быть, например, наименование и дата составления документа; содержание хозяйственной операции; наименование должностей и личные подписи лиц, ответственных за совершение хозяйственной операции, и т.д.

Первичный учетный документ (накладная, счет и т.д.) должен быть составлен в момент совершения операции, а если это не представляется возможным, непосредственно после ее окончания, поскольку предназначение первичного учетного документа состоит в том, чтобы впервые документально оформить совершенную хозяйственную операцию. Своевременное и качественное оформление первичных учетных документов, передачу их в установленные сроки для отражения в бухгалтерском учете, а также достоверность содержащихся в них данных обеспечивают лица, составившие и подписавшие эти документы.

Для осуществления контроля и упорядочения обработки данных о хозяйственных операциях на основе первичных учетных документов составляются сводные учетные документы. Первичные и сводные учетные документы могут составляться на бумажных и машинных носителях информации.

На основе проверки бухгалтерских документов проводится контроль правильности совершенных операций, устанавливаются факты совершения налоговых правонарушений, их причины. При исследовании документов используются различные приемы и способы проверки, например формальная, логическая и арифметическая поверка документов; сплошная и выборочная проверка первичных документов (в зависимости от степени охвата документов); приемы фактического контроля: пересчет денежных средств, визуальное наблюдение, учет реальных материальных ценностей, сопоставление документов и т.д. При этом отсутствие первичных документов, счетов-фактур или регистров бухгалтерского учета, систематическое (два раза и более в течение календарного года) несвоевременное или неправильное отражение на счетах бухгалтерского учета и в отчетности хозяйственных операций, денежных средств, материальных ценностей, нематериальных активов и финансовых вложений налогоплательщика является грубым нарушением правил учета доходов, расходов и объектов налогообложения и влечет ответственность по ст.120 НК РФ. Кроме того, бухгалтерские документы являются письменными доказательствами при рассмотрении судебных споров и должны удовлетворять требованиям, установленным для судебных доказательств.

При проведении налоговых проверок можно выделить следующие этапы:

. Подготовка к проведению налоговой проверки, включающая изучение дела налогоплательщика, т.е. документов, имеющихся у налоговых органов (деклараций, балансов, отчетов, расчетов по налогам и т.д.);

. Проведение налоговой проверки;

. Оформление результатов налоговой проверки.

Поведение налоговых проверок всегда в определенной степени является "вторжением" в хозяйственную деятельность проверяемых организаций. В ходе реализации налоговыми органами своих контрольных полномочий возникает непосредственное взаимодействие или столкновение интересов представителя государства, которым является должностное лицо налогового органа, проводящее проверку, - с одной стороны, и должностных лиц организации - налогоплательщика (или индивидуального предпринимателя) - с другой стороны. Поэтому для установления сбалансированности интересов обеих сторон в налоговом контрольном правоотношении необходимо было определить правовой статус сторон при проведении налоговых проверок, а также последовательность их действий, что и было установлено в Налоговом Кодексе РФ. С правовой точки зрения установление в кодифицированном акте последовательности действий сторон с одновременным определением правового статуса участников этих действий может рассматриваться как придание процессуальной формы действиям сторон соответствующих контрольных правоотношений.

Качество и эффективность проводимых налоговых проверок во многом зависят от тщательной подготовки и планирования. Организация контрольной деятельности и использование тех или иных методов и форм налогового контроля осуществляется на основе разрабатываемых планов и программ поведения мероприятий налогового контроля. Планирование является одним из основных базовых принципов осуществления налогового контроля уполномоченными органами. При этом существуют различные виды планов контрольной работы: годовые, перспективные, текущие и т.д. Планирование часто является первоначальным этапом контрольной работы, в ходе которого определяются задачи и цели налоговых проверок, осуществляется выбор объектов контроля, составляется перечень вопросов, подлежащих проверке, программа налоговых проверок, определяются сроки реализации контрольных мероприятий, а также исполнители.

После определения указанных выше вопросов необходимо правильно организовать проведение самой налоговой проверки. В организацию налоговой проверки входят, прежде всего, тщательная подготовка к ней, определение целей, составление программы, осуществление в установленном порядке мероприятий налогового контроля, оформление материалов налоговой проверки и принятие мер по выявлению и предупреждению нарушений порядка и сроков уплаты налогов и сборов.

Результаты проведения налоговых проверок оформляются в виде итогового документа - акта налоговой проверки, за достоверность которого соответствующие должностные лица несут персональную ответственность. Органы налогового контроля систематически анализируют итоги проводимых контрольных мероприятий и обобщают практику своей работы. Кроме того, нижестоящие налоговые органы представляют соответствующим вышестоящим налоговым органам отчеты о проведении мероприятий налогового контроля, результатах проведенных проверок и т.п. Отчет сопровождается выводами, рекомендациями и предложениями.

Участники налоговых проверок - это лица, которые в соответствии с Налоговым кодексом РФ наделены полномочиями либо имеют права и обязанности при совершении действий в ходе осуществления налоговой проверки.

По функциональному критерию участников налоговой проверки можно подразделить на следующие группы:

уполномоченные органы: налоговые органы;

налогоплательщики, налоговые агенты, плательщики сборов, банки;

эксперты, переводчики, специалисты, свидетели, понятые.

Различают следующие виды налоговых проверок.

В зависимости от места проведения проверки делятся на камеральные и выездные.

Камеральная проверка (от лат. Cameral - свод, сводчатый потолок, замыкающий пространство) - это проверка органом налогового контроля представленной ему отчетности и документов без выезда на объект. В случае установления нарушений результаты проверки оформляются актом. Данные результатов камеральной проверки могут быть использованы при проведении проверок иных видов.

Выездная проверка проводится по месту нахождения проверяемого объекта.

В зависимости от полноты охвата материала различают проверки сплошные, когда проверяются все документы организации, без пропусков и предположений об отсутствии нарушений (а при фактическом контроле - и материальные ценности), и частичные (выборочные), когда проверяется только часть (определенная выборка) документов.

Сплошные проверки чаще всего проводят в небольших организациях либо в организациях, где необходимо восстановить учет (при его отсутствии или уничтожении первичных документов). Частичная проверка может перерасти в сплошную в случае установления в проверяемой выборке нарушений, которые могут быть характерными для всего массива документов организации.

В зависимости от объема проверяемых вопросов проверки могут быть комплексными, выборочными и тематическими (целевыми).

Комплексная проверка - это проверка хозяйствующего субъекта за определенный период по всем вопросам его финансово-хозяйственной деятельности. Комплексную проверку характеризуют: взаимосвязанное изучение экономической и юридической сторон деятельности организации; участие в ее проведении специалистов, способных квалифицированно разобраться в специфике деятельности организации; максимально возможное сочетание различных методических приемов документального и фактического контроля с целью выявления законности, достоверности и экономической целесообразности хозяйственных и финансовых операций.

Выборочная проверка - это проверка отдельных областей финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующего субъекта, которая представляет собой или элемент комплексной проверки, или отдельную проверку. Соответственно ее результаты оформляются либо отдельным актом, либо отражаются в акте комплексной проверки.

Тематическая (целевая) проверка - это проверка определенного направления или вида финансово-хозяйственных операций субъекта хозяйствования. Она проводится по определенному кругу вопросов или по одной теме (вопросу) путем ознакомления на месте с отдельными сторонами хозяйственной и финансовой деятельности. Результаты тематических проверок используются при комплексной или выборочной проверке и либо отражаются в актах этих проверок, либо оформляются как приложения. Возможны и самостоятельные тематические проверки.

Законами и нормативными актами, установленными для проведения отдельных видов государственных налоговых проверок, предусматриваются контрольные проверки, цель которых - установить факт некачественной проверки, ранее проведенной налоговым органом. Если нарушения при проведенной ранее налоговой проверке были допущены должностными лицами налоговых органов, то такие лица согласно НК РФ должны быть привлечены к дисциплинарной и даже к уголовной ответственности.

Для контроля устранения отмеченных недостатков органы государственного налогового контроля используют повторные проверки, которые проводятся по тем же вопросам, по которым проводились предыдущие. Повторная проверка может проводиться за те же отчетные периоды, что и предыдущая, но, как правило, нормативными актами (например, ст.87 НК РФ) предусмотрены ограничения на проведение таких проверок.

В соответствии со ст.88 НК РФ камеральная налоговая проверка - это проверка, проводящаяся по месту нахождения налогового органа, на основе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также друг документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа.

Основные особенности камеральной проверки:

. Массовый характер операций, осуществляемых налоговой инспекцией при камеральных проверках. Фактически каждый налогоплательщик, сдающий отчетность, проверяется один раз в квартал, некоторые - один раз в месяц. Каждый раз проверке подвергается не одна декларация, а несколько - от 7 до 13, бухгалтерская отчетность (3-5 форм) и неограниченное количество документов (справок, расчетов, пояснительных записок и т.п.), прилагаемых к декларациям.

. Массовый характер ошибок, допускаемых плательщикам при заполнении деклараций, в расчетах сумм налогов, что приводит к камеральным доначислениям на весьма значительные суммы, и, соответственно, применению налоговых и административных санкций по результатам камеральных проверок.

. Жесткий срок на начисление в карточках лицевых счетов сумм налогов "по данным плательщика". Кроме того, срок проведенной камеральной проверки ограничен тремя месяцами со дня представления декларации налогоплательщиком. Таким образом в весьма короткий срок (три месяца) налоговая инспекция должна обработать каждую декларацию два раза: первый раз для начисления налогов "по данным плательщика" в течение 5-10 дней со дня сдачи отчетности, второй раз - для собственно камеральной проверки.

. Необходимость представления целого ряда дополнительных расчетов к декларациям "по произвольной форме".

. Обязанность плательщика - подтверждать свое право на льготы, заявленные в декларации, первичными документами (договорами, платежными поручениями, выписками банков и др.).

На первом этапе работы налоговой инспекции (в 1990-1991 гг.) сформировалась определенная технология приема и камеральной проверки налоговой отчетности. Она была ориентирована на сдачу отчетов плательщиками лично инспектору и ее проверку в присутствии представителя организации. В этом случае имелась возможность выяснить и устранить все ошибки, допущенные бухгалтером при составлении отчета и деклараций, а при необходимости - оформить финансовые и административные санкции.

Недостатком этой технологии была ее большая трудоемкость, которая в условиях многократного увеличения числа плательщиков и нагрузки на налогового инспектора в 1991-1995 гг. потребовала коренного изменения в организации работы с отчетностью с учетом дополнительных возможностей внедряемой компьютерной техники.

Отчетность стала приниматься дежурными налоговыми инспекторами, которые проводили ее визуальную проверку (полнота форм и заполнение всех необходимых реквизитов), а плательщику назначали время, в которое он должен был прибыть на "защиту" отчета. До назначенного времени инспектор вводил данные из отчета в компьютер и проводил камеральную проверку отчетности, подготавливал необходимые документы на санкции к налогоплательщикам. В ходе "защиты" выяснялись спорные вопросы, возникающие в процессе анализа отчетности, и до оформлялись все необходимые документы.

К моменту вступления в действие НК РФ эта технология была модернизирована путем отказа от обязательной "защиты" отчетов. Инспектора стали по телефону приглашать на "защиту" только тех плательщиков, отчетность которых вызывала вопросы в ходе камеральной проверки.

Таким образом камеральная налоговая проверка является эффективной и основной формой налогового контроля, под которой понимается проверка представленных налогоплательщиком в налоговый орган налоговых деклараций, бухгалтерской отчетности и иных документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, проводимая по местонахождению налогового органа. Также камеральная проверка имеет двойное назначение: как средство контроля за правильностью и достоверностью отражения показателей в налоговых декларациях и как основное средство отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок.