Тема 2. История отечественной практики управления региональным развитием.

Региональное развитие России всегда определялось целями, стоящими перед обществом и государством. В докладе «О системе государственного регулирования территориального развития», подготовленном сотрудниками Совета по изучению производительных сил (СОПС) при Минэкономики РФ, отмечается: «Исторические традиции России в территориальном развитии связаны с приоритетами стратегического характера. В XVII и начале XVIII века основная цель – прорубить окно в Европу; в XVIII веке – выход к Черному морю. Во второй половине XVIII века и в XIX веке – освоение Сибири и Дальнего Востока. Причем реализация этих стратегических задач вовсе не сводилась лишь к завоеванию территории. Основная цель – их экономическое освоение. Подтверждение этому: строительство Санкт-Петербурга, Одессы и других городов на Черном море, строительство транссибирской магистрали и сибирских городов; политика целенаправленной миграции и предоставления разнообразных льгот переселенцам: от освобождения крепостных в южных районах, до оплаты государством затрат на переселение крестьян из Украины и центральных районов России в Сибирь и Забайкалье. В советское время территориальные приоритеты также были четко обозначены: в 20-30-е годы – это подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия); в 30-е и начале 40-х годов – создание второй металлургической базы и заводов дублеров на Урале и в Сибири; в 50-70-е годы – ускоренное развитие восточных районов; в 60-80-е годы – формирование крупных территориально-производственных комплексов».

Следует отметить, что регионообразование в России по мере достижения зрелости облекалось в соответствующие государственно-правовые формы, что выражалось в формировании внутригосударственных границ. Последние с момента создания национальных государств приобрели проектную природу как управленческие решения актуальных для государства задач. Причем, границы и регионы сохранялись достаточно долгое время после того, как задачи, под которые они были созданы, исчезали.

В России с 1708 года по конец ХХ века было проведено почти полтора десятка административно-территориальных реформ. Губернии и области укрупняли и разукрупняли многократно (число губерний в 1708 году было 8, при создании РСФСР в 1917 – 56, в 1922 – уже 72, в 1930 число краев и областей было сведено к 13-ти). К моменту обретения независимости Российской Федерацией число субъектов Федерации достигло 89. Понятно, что данное административно-территориальное деление не могло быть неизменным. Рано или поздно, в силу и экономических, и культурных, и политических причин оно должно было быть пересмотрено. Процесс начался с объединения ряда субъектов Федерации, прежде всего так называемых «вложенных» (автономных округов с краями и областями, в состав которых они входили).

Тем не менее в России региональное развитие как целенаправленная политика, обеспеченная территориальным планированием, бюджетным финансированием и реализацией крупных инфраструктурных проектов в полном объеме было развернуто в конце ХIХ – начале ХХ века. В частности, примером такого осмысленного государственного регионального развития стал план строительства Всесибирской железной дороги, подготовленный Временным управлением казенных железных дорог при действенном участии «Комиссии по вопросу о железной дороге через всю Сибирь» Императорского Русского технического общества.

Территориальная локализация военно-административных функций, а также подключение к сооружаемым государством транспортным инфраструктурам в конце ХIХ - начале ХХ века стали решающими факторами развития российских регионов. Например, из 21 города Западной Сибири, существовавшего к февралю 1917 года, все выполняли административные функции, что было условием приобретения городского статуса. Сооружение Транссиба и Алтайской железной дороги привело к возникновению Новониколаевска, Камня-на-Оби, быстрому росту численности населения Кургана, Омска, Тюмени, Барнаула. Одновременно замедляется развитие городов, оказавшихся вне железных дорог: Березов, Кузнецк, Нарым, Сургут, Тара, Туринск, Каинск, Тобольск, – которые являлись старейшими городами Западной Сибири. В конце концов, оказавшиеся в стороне от Транссиба Тобольск и Томск уступили функции центров развития Западной Сибири Тюмени и Новониколаевску.

В 1915 году Российской Императорской академией наук по инициативе академика В.И. Вернадского учреждена Комиссия по изучению естественных производительных сил России (КЕПС), ставшая прародительницей действующего и поныне Совета по изучению производительных сил (СОПС). Ведущей идеологией КЕПС было практическое использование научных результатов геологии, биологии и других естественных наук для рационального использования природных богатств в экономике. На конец 1921 года в Петрограде насчитывалось 25 отделений КЕПС, а в Москве – 11. На основе деятельности Комиссии сформировались новые для России научные направления и были созданы 16 научно-исследовательских институтов. Все начиналось с изысканий природных ресурсов, инвентаризации их источников, а затем вылилось в описание ресурсной базы для плана ГОЭЛРО, а затем, уже под названием СОПС, в планирование развития производительных сил советских регионов.

Масштабным опытом реализации региональной политики в России, во многом подготовленным деятельностью КЕПС, стал план ГОЭЛРО, который начал разрабатываться еще Временным правительством, но был закончен уже после Октябрьской революции. В дальнейшем функцию проектирования национальной региональной политики выполняли государственные пятилетние планы социально-экономического развития. Фактически, в первых пятилетних планах была реализована идея индустриального освоения страны на базе электрификации, транспортной доступности и развития в первую очередь металлургии и химии, а также их обслуживающего горнодобывающего комплекса.

Уровень индустриализации стал важнейшим показателем развития регионов. А само развитие стало рассматриваться как развертывание на территории соответствующего региона основных инженерных инфраструктур (транспортных, энергетических, коммунальных и пр.), а также строительство промышленных предприятий. Размеры последних зачастую прямо отождествлялись с уровнем развития региона. Естественно, что в этих условиях региональное развитие было плановым, напоминало не столько сплошную волну, сколько линейно-лучевых, протекающим по линиям в первую очередь железных дорог. Итогом такого регионального развития стала урбанизация СССР и России в том числе. Если до Октябрьской революции в городах проживало около 17% россиян, и преимущественно сельское население было более ровным слоем «размазано» по территории, то в советский период произошла смена доминирующего экономического уклада и модели системы расселения. Страна перешла от низкоэффективного сельского хозяйства к индустриальному развитию в городах. С 1929 года по середину 1941-го в СССР было построено более 9 тыс. крупных промышленных предприятий. А.Г.Вишневский стремительное увеличение городского населения в 1930-е годы назвал «городским взрывом» (доля городского населения в СССР с 15-20%, характерных для конца XIX – начала ХХ-го века выросла до 32,5% в 1940 и до 53,8% – в 1970).

Во время Отечественной войны региональное развитие было направлено на реализацию иных идеологических парадигм (в первую очередь следует выделить идеи Н.А. Вознесенского). Это были цели создания, эшелонированного «оборонного щита» в виде удаления оборонных предприятий от возможного противника и открытие альтернативных источников сырья.

Новую концепцию регионального развития попытались реализовать в стране в период с 1957 по 1965 годы, когда была создана система совнархозов. В более поздний период была предпринята попытка перейти к системе целевых комплексных программ развития, но эксперты отмечают, что особых успехов страна в этом направлении не добилась.

Вплоть до середины 1980-х годов региональная политика была политикой повышения комплексности развития – формирования территориально-производственных комплексов, обеспечивающих наиболее полное и эффективное использование ресурсов территорий в условиях плановой экономики. Однако данные комплексы не были развернуты в полной мере по всей территории России. Кроме того, сохранялась идеологизация экономического районирования и директивность формирования региональных экономик, когда комплексность мало была связана с обустройством жизни людей на территории. События второй половины 1980-х – начала 1990-х были связаны с кризисом социалистической плановой экономики и фактически привели к свертыванию больших производственных и инфраструктурных проектов в российских регионах. Альтернатива государственным инвестиционным программам в виде «регионального хозрасчета» так и не реализовалась. В.Л. Глазычев 1960-е – начало 2000-х годов называет годами «затухания» и «свертывания» проектирования регионального и пространственного развития в стране.

Суверенная российская история была связана с реализацией новой региональной политики, которая, по мнению О.В. Кузнецовой, в своем развитии прошла ряд этапов:

1. 1991-1995 годы – этап стихийной инвестиционной поддержки территорий, основанной на принятии индивидуальных решений по отдельным регионам. Например, создание разного рода свободных экономических зон (зон свободного предпринимательства, свободных таможенных зон и т.п.). Многие свободные экономические зоны были созданы еще в советское время (в 1990-1991 годы), но новые СЭЗ появлялись в России вплоть до 1996 года включительно. В целом интерес федеральных властей к инвестиционной поддержке регионов нельзя назвать значительным, нормативной базы региональной политики в тот период времени не существовало, а федеральные инвестиции распределялись по регионам произвольно.

2. 1996-2000 годы – этап относительной упорядоченности инвестиционной поддержки регионов при сохранении высокой роли индивидуальных решений. В этот период доминировали макроэкономические методы регулирования экономики, и территориальный аспект управления ее развитием являлся второстепенным. Вместе с тем с 1996 года начинает формироваться законодательная база инвестиционной поддержки регионов: 1) Указ Президента РФ № 806 от 3 июня 1996 года «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации»; 2) федеральные законы: а) № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; б) № 115-ФЗ от 20 июля 1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»; в) № 78-ФЗ от 19 июня 1996 года «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»; г) № 70-ФЗ от 7 апреля 1999 года «О статусе наукограда Российской Федерации»; и др. Однако целостная нормативная база региональной политики сформирована не была. Основным инструментом инвестиционной поддержки регионов стали федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, активный процесс разработки и принятия которых начался в 1996 года и достиг своего пика в 1998 году (отнесение тех или иных программ к программам регионального развития не всегда однозначно, но по самым скромным подсчетам за период 1995-2000 годов было утверждено более трех десятков программ). Инвестиционная поддержка регионов оставалась почти полностью построенной на неформальных отношениях Центра и субъектов Федерации.

3. С 2001 года и по настоящее время – этап первых попыток более или менее серьезного реформирования инвестиционной поддержки регионов. В 2001 году Правительство РФ кардинальным образом пересмотрело перечень федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, упорядочив процесс распределения федеральных инвестиций по регионам. Продолжает формироваться правовая база государственного управления региональным развитием. Существенным образом упорядочивается система государственных органов исполнительной власти, отвечающих за региональную политику. Прежде всего, речь идет о формировании профильного департамента в аппарате Правительства РФ и Министерстве регионального развития РФ. Министерство было создано Указом Президента РФ № 1168 от 13 сентября 2004 года.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40 были определены полномочия Министерства регионального Развития РФ:

1. Разработка и внесение в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

2. Принятие нормативных правовых актов:

а) порядок предоставления материальной поддержки проживающим в сельской местности малообеспеченным семьям из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

б) перечень поселений, в которых проживают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, занимающиеся традиционными видами хозяйственной деятельности;

в) федеральные градостроительные нормативы и правила в области градостроительства, проектирования и инженерных изысканий в области градостроительства;

г) порядок разработки, регистрации, утверждения, введения в действие и пересмотра государственных градостроительных нормативов и правил;

д) порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации;

е) определение стоимости 1 кв. метра жилья, используемой при расчете средств федерального бюджета, направляемых на приобретение жилья для удовлетворения государственных нужд;

ж) методика расчета цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений, а также тарифов на коммунальные услуги;

з) нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственного Министерству федерального агентства.

3. Осуществление:

а) мониторинга и анализа реализации государственной региональной и национальной политики, в том числе в области развития регионов с социально-экономическими, географическими и другими особенностями и в области местного самоуправления, а также реализации этнокультурных потребностей граждан, принадлежащих к различным этническим общностям России;

б) мониторинга социально-экономических процессов в регионах и субъектах Российской Федерации, а также муниципальных образованиях;

в) мониторинга эффективности использования средств государственной поддержки субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, в том числе анализ эффективности реализации и влияния федеральных целевых программ на социально-экономическое развитие субъектов и регионов Российской Федерации;

г) мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по стабилизации общественно-политической обстановки и содействию социально-экономическому развитию субъектов Северного Кавказа;

д) разработки годовых и ежеквартальных докладов о социально-экономическом состоянии субъектов Российской Федерации;

е) организации разработки федеральных целевых программ регионального и территориального развития, функции государственного заказчика-координатора таких программ;

ж) разработки программ в сфере реализации государственной политики по возрождению и развитию российского казачества;

з) разработки программ в сфере реализации государственной национальной политики.

Министерство регионального развития РФ инициировало разработку долгосрочных стратегий социально-экономического развития регионов, а также приступило к рассмотрению и межрегиональному согласованию документов территориального планирования субъектов Федерации. Для этого при Минрегионе была создана Межведомственная комиссия.

Тема 3. Проблемные регионы.

К проблемным регионам относят достаточно разнородные территории. Конечно, в любом конкретном регионе существуют определенные проблемы, что само по себе не дает оснований относить его к проблемным. В чем же смысл понятия «проблемный регион»? Это понятие является категорией государственной политики.

Под проблемными принято называть те регионы, которые не в состоянии самостоятельно решить свои социально-экономические проблемы и требуют активной поддержки со стороны государства.

Основные признаки проблемных регионов:

· особая кризисность проявления той или иной крупной проблемы, создающая угрозу социально-экономическому положению, политической стабильности, экологическому равновесию;

· особое значение геополитического или геоэкономического положения региона для стратегических интересов страны;

· наличие ресурсного потенциала, использование которого важно для национальной экономики;

· недостаток у региона собственных финансовых ресурсов для решения проблем, имеющих общенациональное значение.

Проблемными могут быть не только субъекты федерации в целом, но и их отдельные части, территории, включающие несколько субъектов федерации. Например, зона ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, территория, прилегающая к Байкалу, зона Крайнего Севера.

С точки зрения региональной экономической политики главными типами проблемных регионов в России являются:

· отсталые (слаборазвитые);

· депрессивные;

· пограничные;

В особую проблемную зону относят достаточно разнородные территории российского Севера.

Отсталые (слаборазвитые)регионы.

Традиционно отсталые – субъекты федерации, которые на протяжении всего прошлого по разным причинам не получили должного развития, все их социально-экономические показатели были ниже, чем по стране в целом. В результате реформ их положение еще более ухудшилось, и они не имеют потенциала для развития в настоящее время.

Главные причины отсталости регионов:

· преобладание в их экономике сельского хозяйства с устаревшими формами его ведения и низкой степенью переработки сельскохозяйственного сырья;

· слабое развитие инфраструктуры

· неблагоприятные природно-климатические условия;

· недостаток инвестиций.

Понятие отсталости может быть только относительным. К данному типу относят регионы, имеющие уровень экономического развития и жизни населения ниже, чем в большинстве регионов страны. Существуют определенные количественные критерии, которые позволяют достаточно точно выделить такие регионы.

Анализ дифференциации субъектов РФ по величине ВРП на душу населения и величине денежного дохода на душу населения позволяет выделить в эту группу следующие регионы: Дагестан, Калмыкия, Ингушетия, Тува, Алтай, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Адыгея, Бурятия, Мордовия, Марий Эл.

В группу отсталых регионов устойчиво входят республики Северного Кавказа, республики юга Сибири, а также Марий Эл и Калмыкия.

Северокавказские республики относятся к самым бедным в стране. Особенность их – преобладание сельского населения. На селе выше уровень безработицы и бедности, основные доходы от ЛПХ.

Причины отсталости Северокавказских республик.

· слабая промышленная и социальная база.

· неравные стартовые возможности

· резкий спад добывающего производства.

Усиливаются территориальные диспропорции внутри республик, отдаленные горные районы деградируют сильнее всего.

Это отставание существовало и в дореформенное время. Возможно ли преодоление отсталости в обозримой перспективе? Анализ показывает, что даже если они будут развиваться темпами, характерными для наиболее динамично развивающихся стран мира (8-10%), то для этого потребуется 20-30 лет. Такие темпы роста явно нереальны для этих регионов. Поэтому, можно говорить лишь об уменьшении отрыва от среднероссийского уровня. Повысить уровень жизни населения в этих регионах можно, лишь направив туда значительные финансовые средства.

Улучшение экономического и социального положения республик Северного Кавказа невозможно без политической стабилизации в этом районе. Подъем отсталых районов юга Сибири требует значительных инвестиций. Но вряд ли следует считать это правильным. Финансовые ресурсы, направленные в другие регионы России, принесут гораздо большую отдачу, чем направленные в эти районы.

Депрессивные регионы.

Депрессивные регионы принципиально отличаются от слаборазвитых. К типу депрессивных регионов относят территории, имевшие в прошлом высокий уровень развития, но в силу разных причин потерявшие свое былое экономическое значение. В таком регионе был относительно высок ранее накопленный экономический потенциал, имелась развитая промышленная инфраструктура, квалифицированная рабочая сила. Но сложившаяся хозяйственная структура региона может вступить в конфликт с изменениями во внешней среде, связанными с НТП, глобализацией экономики, переходом на рыночные отношения, распадом Союза и т.д. Кризисные явления в них обусловлены значительным спадом профилирующих, традиционных отраслей хозяйства данного депрессивного региона, составляющих основу его хозяйственной специализации. Экономический спад обусловлен низкой конкурентоспособностью профилирующих отраслей. Соответственно депрессивные регионы имеют существенно более высокий уровень безработицы, крайне низкую степень инвестиционной активности, а также низкий уровень доходов населения.

К депрессивным регионам относятся Ивановская, Читинская, Хабаровский край, республика Чувашия, Алтайский край.

Причины депрессии:

1. Разрыв экономических связей вследствие распада СССР.

2. Значительное сокращение государственных заказов.

3. Увеличение доли импорта, вытесняющего отечественную продукцию.

В годы реформ наибольший спад производства наблюдается в машиностроении (особенно ВПК, сельскохозяйственном, электронике) и легкой промышленности.

Депрессивность более ярко проявляется на уровне отдельных городов или промышленных узлов.

Причиной депрессии также могут быть истощение ресурсов или падение спроса на некоторые виды сырья. В малозаселенных районах страны возникают депрессивные локальные горнопромышленные или лесопромышленные центры (поселки, небольшие населенные пункты). Проблемы выхода подобных регионов из кризиса решаются исходя из конкретной ситуации.

Приграничные районы.

Понятие «приграничный регион» подразумевает, что входящая в него территория испытывает существенное влияние государственной границы. В России 51 субъект Федерации являются приграничными или приморскими территориями. Разумеется, для большинства из нет смысла разрабатывать особую экономическую политику. Например, республика Якутия. Как правило, пограничные проблемы касаются лишь узкой пограничной полосы. Российские эксперты определяют среднюю ширину приграничной полосы в 5 км. По правилам ВТО (Всемирной торговой организации) полоса приграничной торговли определяется как 15 км по обе стороны границы. Огромное экономическое значение для России имеют проблемы развития морских приграничных пространств.

Общие проблемы для приграничных районов:

· недостаток пограничных переходов и таможенных пунктов и других элементов пограничной инфраструктуры;

· рост контрабанды;

· коррупция.

В стратегии территориального развития приграничным регионам России отводится роль авангардов экономического сотрудничества. Развитие внешнеэкономических связей приграничных районов должно компенсировать их удаленность от главных экономических центров страны, повысить их конкурентоспособность.

Север как проблемная территория.

Зона Севера представляет собой часть территории страны, находящуюся в высоких широтах, с суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения.

Для отнесения территории к зоне Севера учитывают, как правило, следующие основные элементы природы:

1. географическая широта положения местности;

2. среднегодовая температура воздуха, от которой зависит продолжительность периода с отрицательной температурой воздуха, наличие снегового и ледового покрова, степень развития мерзлотных процессов;

3. средняя температура января;

4. сумма температур больше 10⁰ С как показателя возможностей развития сельскохозяйственного производства и условий рекреации.

Это наиболее универсальные показатели комфортности или дискомфортности природных условий. По этим показателям к зоне Севера относятся 67% ее территории, характеризующиеся суровыми природно-климатическими условиями для хозяйственной деятельности и экстремально дискомфортными – для проживания населения.

Специфику социально-экономической системы Севера определяют:

· богатые природные ресурсы;

· слабая заселенность;

· низкий уровень хозяйственного освоения;

· неразвитые транспортная, производственная и социальная инфраструктуры;

· высокие транспортные издержки;

· высокая стоимость жизни;

· наличие многолетней мерзлоты;

· необходимость огромных затрат на отопление и освещение;

· экологическая уязвимость северных экосистем.

· наличие зоны расселения малых народов севера, что требует соблюдения особого режима природопользования.

Для районов Крайнего Севера также

· полная зависимость социальной и экономической деятельности от поставок топлива и продовольствия;

· ограниченные сроки навигации.

В то же время надо осознавать, что Север является зоной стратегических интересов России. Здесь присутствуют важнейшие национальные интересы страны: оборонные, экономические, геополитические, научные, экологические.

Север занимает ключевые позиции в экономике страны по запасам и разработке основных видов минерального сырья и топлива. При 8% населения здесь сосредоточено 2/3 ресурсного потенциала страны, в том числе более половины леса, рыбы, пушнины, гидроресурсов, добывается более 90% природного газа, 75 – нефти, 90% никеля и меди, 100% алмазов, кобальт, платиноиды, апатитовый концентрат и т.д. Экспортный потенциал Севера обеспечивает до 60% валютных поступлений.

Велика стратегическая роль Севера в обеспечении национальной безопасности и геополитических интересов государства в связи с кратчайшим расстоянием до Американского континента. Северное пространство России – это значительный автономный регион с транспортной инфраструктурой, независимой от воздействия зарубежных сил. Выход имеет и на запад - в Атлантику и на Восток – в Тихий океан. Может составить конкуренцию международному торговому пути через Индийский океан.

Роль Северного морского пути велика, особенно в связи с глобализацией экономики и расширением внешних связей. Хозяйственные системы севера выступают важнейшим фактором стабилизации экономики России, фактором обеспечения национальной экономической безопасности. Поэтому проблемы Севера являются общенациональными.

Север как специфическая природно-демографическая территория России требует особого отношения в социальном, экономическом, геополитическом, военном аспектах.

Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера включает:

1. совершенствование механизма государственного управления арктической зоной;

2. поддержка арктической транспортной системы (поддержка СМП);

3. поддержка социального развития населения арктических районов;

4. решение экологических проблем (ограничения на хозяйственную деятельность, создание заповедников, проведение экологической экспертизы и т.д.).

Освоение северных территорий идет двумя путями: отраслевым и комплексным.

Цель отраслевого – только освоение ресурсов, высокоэффективных месторождений.

Комплексное освоение означает постепенное заселение и освоение территории, развитие отраслей специализации, вспомогательных и обслуживающих производств. Суровые природные условия севера обуславливают значительное увеличение трудовых затрат, затрат на жизнеобеспечение по сравнению со среднеширотными районами.