Исполнительной власти Российской Федерации

 

В настоящее время статус окружных органов исполнительной власти законодательно не закреплен. Их история начинается в 2000 г. с создания института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и создания федеральных округов. Указом Президента РФ утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и образовано семь федеральных округов Российской Федерации (в настоящее время их девять: Центральный, Южный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Дальневосточный, Сибирский, Уральский, Приволжский и Крымский).

Важно отметить, что Указ обязал Правительство РФ с участием Администрации Президента РФ в 3-месячный срок разработать и утвердить схему размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах.

Кроме того, Правительству РФ было поручено осуществить в пределах установленных численности и фонда оплаты труда работников перемещение при необходимости территориальных органов, имея в виду согласование их местоположения со схемой размещения полномочных представителей, определить территориальные органы, ответственные за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями, возложив на них сводно-аналитические, информационные и контрольные функции и сформировав в них соответствующие структурные подразделения.

На сегодня этот элемент системы органов исполнительной власти остается практически забытым законодателем.

Для понимания проблем формирования и функционирования окружных органов исполнительной власти рассмотрим историю создания и ликвидации окружных органов МВД России - Главных управлений МВД России по федеральным округам (ГУ МВД России по ФО).

История создания и деятельности окружных органов внутренних дел краткосрочна, но насыщена глубокими и важными событиями. Идея их создания, как и других аналогичных структур иных федеральных органов исполнительной власти, была, несомненно, прогрессивна. Целями их создания были: организация взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента РФ в соответствующих федеральных округах, а также координация, контроль и анализ их деятельности.

В 2000 г. это были комитеты федеральной криминальной милиции, позднее - ГУ МВД России по ФО. Не раскрывая динамику полномочий окружных структур, заметим только, что тенденция изменения их статуса вызывает недоумение. Если в начале их создания постепенно и целенаправленно их полномочия расширялись, укреплялся их авторитет, то впоследствии полномочия резко сокращались, а сами Главные управления превратились в пересыльные подразделения, лишенные как властных полномочий, так и важной управленческой задачи - организации деятельности ОВД в субъектах РФ. ГУ МВД России по ФО превратились в "ретрансляторы" команд центра, отсюда параллелизм и дублирование в работе между ними и департаментами центрального аппарата МВД России, ОВД по субъектам Российской Федерации.

В последние годы их функционирования основными задачами окружных органов внутренних дел остались только две:

- выявление, предупреждение, пресечение и предварительное расследование преступлений, отнесенных к их компетенции Министром внутренних дел РФ в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством РФ (в ред. Указа Президента РФ от 6 сентября 2008 г. N 1316);

- осуществление взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах по входящим в их компетенцию в соответствии с законодательством РФ вопросам деятельности органов внутренних дел (в ред. Указа Президента РФ от 29 декабря 2005 г. N 1554).

История ГУ МВД России по ФО закончилась их ликвидацией в 2014 г. Аналогичным образом были ликвидированы окружные управления Федеральной службой исполнения наказания. Только они были ликвидированы не указом Президента Российской Федерации, а просто приказом ее директора.

Таким образом, созданные в федеральных округах управленческие структуры МВД России, ФСИН России, которые должны были усилить институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, способствовать укреплению властной управленческой вертикали, необходимой не только для обеспечения административных полномочий Президента Российской Федерации, но и для обеспечения защиты положительных тенденций в эволюционном процессе демократического переустройства страны, были ликвидированы.

Заканчивая параграф, рассмотрим коротко еще один важный элемент системы федеральных органов исполнительной власти - территориальные органы федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - территориальные органы). Их правовой статус установлен Конституцией РФ, законами РФ, актами Президента и Правительства РФ.

Пункт "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Статья 78 Конституции РФ разрешает федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Аналогичная норма присутствует в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации": оно для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначает соответствующих должностных лиц. Правительство РФ устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Им установлено, что структура и штатное расписание аппарата территориального органа утверждаются руководителем территориального органа в пределах установленного фонда оплаты труда и численности (без персонала по охране и обслуживанию зданий) на основе утвержденной схемы размещения территориальных органов федерального органа исполнительной власти с учетом реестра должностей федеральной государственной гражданской службы и актов, определяющих нормативную численность соответствующих подразделений.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, также руководствуются этим Типовым регламентом, если федеральными законами или актами Президента РФ не установлены иные правила.

Очень важный и интересный момент функционирования территориальных органов связан со схемой их размещения. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" было поручено Правительству РФ с участием Администрации Президента РФ разработать и утвердить схему размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, имея в виду необходимость ее согласования со схемой размещения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Такая схема была утверждена Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 г. Важно отметить, что данное Постановление не отменено, в настоящее время действует, но очевидно, что даже близко не соответствует современной структуре федеральных органов исполнительной власти. Мы умышленно называем эти органы так, как они назывались в 2000 г.

Это Постановление важно еще и тем, что показывает отношение наших законодателей к такому важному вопросу: какие федеральные органы исполнительной власти и в каких субъектах Российской Федерации создают свои территориальные органы?

Постановление предусматривает три варианта размещения, что связано с характеристикой федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Первый: это федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов. Это МПР России и ГТК России.

Второй: федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов. Это 17 органов, среди которых Минкультуры России, Минтранс России, Минэнерго России и др.

Третий: федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы которых имеют обособленную сферу ведения, а также федеральные органы исполнительной власти, не имеющие территориальных органов. Это 24 органа, среди которых Минздрав России, Минобрнауки России, Минпромнауки России, Минсвязи России, Минсельхоз России и др.

Если мы попытаемся как-то связать, сопоставить вышеназванное Постановление Правительства Российской Федерации и современную структуру федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов (хотя бы только лишь федеральных министерств), то эта попытка не увенчается успехом. Дело в том, что эти две структуры просто несопоставимы.

На сегодняшний день территориальные органы имеются только в некоторых министерствах: в МВД России (главные управления и управления МВД России по субъектам Российской Федерации), в МЧС России (региональные центры в федеральных округах, главные управления и управления МЧС России по субъектам Российской Федерации), в Минюсте России (главные управления и управления Минюста России по субъектам Российской Федерации), в Минкультуры России (управления Министерства по федеральным округам), в Минпромторге (всего 19 управлений, по районам - 12 и по субъектам Российской Федерации - 7). Каким образом территориальные органы распределены по регионам и районам, осталось неизвестно.

Во многих министерствах территориальных органов нет (МИДе России, Минобороны, Минобрнауки, Минприроды, Минкомсвязи, Минспорта, Минтрансе, Минтруде, Минфине, Минэкономразвития, Минэнерго).

Таким образом, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти разрозненны, хаотично структурированы, их статус не определен. Следовательно, те функции, которые на них возложены или должны быть возложены, никак выполняться эффективно не могут, а значит, это негативным образом сказывается на управляемости всей системы органов исполнительной власти, на всей вертикали власти в Российской Федерации. Возникает вполне обоснованный вопрос о необходимости их создания.

Для полноты понимания сложности и важности проблемы перечислим некоторые важные нормативные правовые акты, регулирующие статус территориальных органов. Указом Президента РФ 2005 г. N 773 установлены вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов. Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов утверждено Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти утвержден Постановлением Правительства РФ 19 января 2005 г.; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти утвержден Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452.

Правовой статус территориального органа устанавливается либо Президентом Российской Федерации, либо Правительством Российской Федерации. Так, Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации утверждено Указом Президента РФ 1 марта 2011 г. Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне утверждено Приказом МВД России 21 апреля 2011 г.

Таким образом, территориальные органы являются структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и непосредственно им подчиняются. Они не входят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ.