Становление думской (дуалистической) монархии

а) Законодательная база российского парламентаризма

 

Вскоре после издания Манифеста 17 октября по указанию Николая II было создано «Особое совещание» под председательством министра юстиции Михаила Григорьевича Акимова, которому было поручено разработать «Свод основных законов Российской империи» и другие законодательные акты, необходимые для реализации основных положений данного манифеста.

20 февраля 1906 г. были опубликованы два законодательных акта — «Учреждение Государственной думы» и «О переустройстве учреждений Государственного совета» которые, по мнению одних авторов (И. Исаев), заложили основы российского парламентаризма и знаменовали собой превращение Российской империи в дуалистическую (конституционную) монархию, а по мнению других авторов (А. Степанский), были существенным откатом от тех принципов парламентаризма, которые провозгласил царский Манифест 17 октября.

В соответствии с этими законодательными актами впервые в истории России создавался законодательный орган государственной власти, состоящий из двух палат — Государственной думы и Государственного совета.

Согласно первому законодательному акту, нижняя палата российского парламента — Государственная дума, максимальный срок полномочий которой устанавливался в пять лет, формировалась исключительно на выборной основе. Выборы, в соответствии с новой редакцией избирательного закона, утвержденной 11 декабря 1905 г., были многоступенчатыми и проходили по сословно-куриальной системе. Это означало, что:

• в ходе избирательной кампании выбирались не сами 524 депутата нижней палаты, а их выборщики;

• в соответствии с имущественным цензом все избиратели делились на четыре курии — землевладельческую (31%), городскую (14%), рабочую (13%) и крестьянскую (42%), которые на основе установленных квот делегировали разное количество своих представителей в законодательный орган страны.

По этому закону только император определял продолжительность работы парламентских сессий и сроки перерыва в их работе, а также обладал исключительным правом роспуска Государственной думы и назначения новых выборов.

Второй нормативный акт реформировал прежний Государственный совет, который, как и Государственная дума, становился законодательным органом власти, но наделялся полномочиями верхней палаты российского парламента, т. е. обладал правом вотирования всех законов, принимаемых Государственной думой.

23 апреля 1905 г. был издан новый, дополняющий прежний, законодательный акт — «Учреждение Государственного совета», который изменял прежний порядок формирования верхней палаты, поскольку:

• количество членов Государственного совета увеличивалось с 60 до 190 членов;

• половина его членов по-прежнему назначалась лично царем, а половина — избиралась на основе высокого имущественного ценза губернскими земскими и дворянскими собраниями и купеческими управами;

• максимальный срок полномочий избранных членов Государственного совета составлял девять лет, причем каждые три года треть его членов проходила процедуру ротации;

• председатель Государственного совета, как и прежде, назначался на должность лично царем.

Тогда же, 23 апреля 1906 г., Николай II утвердил новую редакцию свода «Основных государственных законов Российской империи» (223 статьи), в котором гарантировались основные гражданские и политические права и свободы подданных российской короны, уточнялись права и компетенция всех ветвей власти, их взаимодействие в процессе законодательной работы и т. д. В частности, статья 7 «Основных законов» определяла процедуру принятия всех нормативно-правовых актов: любой законопроект сначала должен быть одобрен Государственной думой, затем Государственным советом, и только после прохождения этого «чистилища» он поступал на рассмотрение царю. Император мог либо придать этому проекту силу закона, скрепив его своей личной подписью, либо, используя право отлагательного вето, отправить его на новое рассмотрение в нижнюю палату российского парламента. Кроме того, статья 87 «Основных законов» устанавливала, что император мог единолично издавать нормативно-правовые акты в форме именных указов, но при обязательном соблюдении двух условий:

1) воспользоваться этим правом монарх мог только в период перерыва в работе Государственной думы;

2) императорский указ терял юридическую силу, если он вносился позднее двухмесячного срока со дня возобновления работы Государственной думы, или отклонялся одной из палат российского парламента.

Согласно своду «Основных законов», вся полнота исполнительной власти по-прежнему сохранялась в руках императора и формируемого им Совета министров, который наделялся правом законодательной инициативы. Глава правительства и все руководители центральных министерств и ведомств назначались и снимались с должности только царем.

Таким образом, новая форма государственного правления России представляла собой особый тип монархического конституционализма, который, по мнению ряда авторов (А. Медушевский), был мнимым конституционализмом, занимавшим промежуточное положение между развитыми формами монархического конституционализма европейских держав и традиционалистскими режимами азиатских государств.

Кроме того, Правительствующий сенат наделялся функциями «конституционного надзора», поскольку должен был контролировать соответствие законодательных актов, принимаемых парламентом, своду «Основных государственных законов Российской империи».

 

б) Партийный состав и деятельность I―IV Государственных дум

 

• I Государственная дума (27 апреля ― 9 июля 1906)

В марте — апреле 1906 г. прошли выборы в I Государственную думу, в которых приняли участие практически все политические партии и движения страны, за исключением эсеров и большевиков, которые бойкотировали эти выборы. В ходе избирательной кампании в парламент было избрано 478 депутатов, представлявших в основном либерально-буржуазные и социалистические партии.

Партийно-фракционный состав I Государственной думы выглядел следующим образом: кадеты получили 176 мандатов, трудовики — 97 мандатов, социал-демократы (меньшевики) — 18 мандатов, октябристы (прогрессисты) — 16 мандатов и автономисты — 63 мандата. Остальные депутаты нижней палаты парламента не примыкали ни к одной из фракций, составляя так называемое политическое болото. На первом заседании Государственной думы, которое состоялось 27 апреля 1906 г., ее председателем был избран известный русский юрист и адвокат, профессор Московского университета кадет Сергей Андреевич Муромцев.

Весь период работы Государственной думы в центре ее внимания был аграрный вопрос. 8 мая 1906 г. кадетская фракция внесла на рассмотрение своих коллег собственный проект аграрной реформы за подписью 42-х депутатов. Согласно этому проекту, предлагалось из казенных, удельных, монастырских и части помещичьих земель создать государственный земельный фонд для наделения пахотной землей всех безземельных и малоземельных крестьян. С этой целью предлагалось начать процедуру возмездного отчуждения той части помещичьих земель, которая сдавалась в аренду. Однако 13 мая 1906 г. новый председатель Совета министров И.Л. Горемыкин выступил с правительственной декларацией, в которой заявил о недопустимости решения аграрного вопроса за счет принудительного отчуждения помещичьих земель.

19 мая 1906 г. в Государственную думу был внесен еще один проект аграрной реформы, подписанный 104 депутатами фракции трудовиков. По своей сути он походил на кадетский «проект 42-х», но в нем более радикально решалась проблема помещичьего землевладения, поскольку предлагалось полностью конфисковать все монастырские, удельные и помещичьи земли и ввести так называемое уравнительно-трудовое землепользование. Кроме того, фракция трудовиков выдвинула ряд принципиальных политических требований: упразднить Государственный совет, расширить законодательные права Государственной думы и установить ответственность правительства перед парламентом.

Обсуждение «проекта 104-х» резко обострило обстановку в стране и в правящих кругах империи. В этой ситуации ряд членов правительства, в частности министр финансов В.Н. Коковцов, министр иностранных дел А.П. Извольский и министр народного просвещения П.М. Кауфман выступили с неожиданной идеей включения представителей либеральной оппозиции в состав Совета министров. Более того, в середине июня 1906 г. дворцовый комендант генерал Д.Ф. Трепов, который пользовался особым расположением царя, провел тайные переговоры с П.Н. Милюковым и дал согласие на создание коалиционного правительства с участием кадетов.

Эта идея не пришлась по вкусу консервативно настроенным членам кабинета, прежде всего И.Л. Горемыкину и В.Б. Фредериксу, и после тяжких раздумий и колебаний император принял соломоново решение: 6 июля 1906 г. он отправил в отставку И.Л. Горемыкина и назначил новым главой правительства министра внутренних дел П.А. Столыпина, а 8 июля 1906 г. подписал манифест о роспуске I Государственной думы.

10 июля 1906 г. 178 депутатов распущенной Государственной думы, принадлежавших к кадетской фракции, выехали на территорию Финляндии, где подписали знаменитое «Выборгское воззвание», в котором призвали подданных российской короны к акциям гражданского неповиновения и пассивному сопротивлению режиму. 14 июля 1906 г. в Гельсингфорсе (Хельсинки) прошло совещание членов фракций трудовиков и эсдеков, а также руководства партий эсеров, большевиков и меньшевиков, на котором было принято решение начать кампанию за созыв всероссийского Учредительного собрания.

Подстрекательская деятельность левых радикалов (прежде всего, эсеров и большевиков) возымела свое действие: при их непосредственном участии 16―20 июля 1906 г. произошли вооруженные восстания матросов и солдат в Свеаборге, Ревеле и Кронштадте, которые, правда, были быстро подавлены правительственными войсками. В этой кризисной ситуации правительство П.А. Столыпина пошло на вполне адекватные меры и для пресечения новых беспорядков в армии и на флоте, 19 августа 1906 г. инициировало издание указа о введении военно-полевых судов с упрощенной системой судопроизводства. За восемь месяцев своего существования военно-полевые суды вынесли всего 1102 смертных приговора, однако реально было казнено и того меньше, всего лишь 683 человека, что на фоне эсеровского террора выглядело более чем гуманно.

• II Государственная дума (20 февраля ― 3 июня 1907)

После относительной стабилизации обстановки в стране в начале февраля 1907 г. были проведены выборы во II Государственную думу. 20 февраля она приступила к работе. В ходе избирательной кампании было избрано 518 депутатов. По своему партийно-фракционному составу II Государственная дума оказалась еще более левой, чем прежняя: кадеты получили 98 мандатов, октябристы — 32 мандата, трудовики — 104 мандата, социал-демократы (меньшевики и большевики) — 65 мандатов, эсеры — 37 мандатов, энесы — 16 мандатов и т. д. Председателем II Государственной думы вновь был избран представитель кадетской партии, профессор-юрист Федор Александрович Головин.

Центральное место в работе II Государственной думы вновь занял аграрный вопрос. В марте 1907 г. трудовики внесли на рассмотрение своих коллег «Проект основных положений земельного закона», который в точности воспроизводил их прежний «проект 104-х». В апреле 1907 г. альтернативный проект аграрной реформы предложили кадеты, которые, взяв на вооружение «тактику бережения Думы от разгона», пошли на ряд существенных уступок правительству.

10 мая 1907 г. на пленарном заседании Государственной думы с правительственной программой аграрной реформы выступил премьер-министр П.А. Столыпин, который предложил депутатам утвердить императорский указ от 9 ноября 1906 г. Левое думское большинство (трудовики, эсеры, энесы, эсдеки), блокируя любые предложения правительства по этому вопросу, фактически парализовало работу всего законодательного органа страны. В этой ситуации 1 июня 1907 г. П.А. Столыпин вновь выступил на пленарном заседании Думы и потребовал отстранения от участия в ее работе 55 депутатов социал-демократической фракции и лишения 16 из них депутатской неприкосновенности для привлечения к суду за подготовку военного заговора. Левое большинство отвергло этот ультиматум премьера и постановило создать специальную следственную комиссию по данному вопросу.

Своим вызывающим поведением думцы подписали себе «смертный приговор», и 3 июня 1907 г. были опубликованы царский манифест «О роспуске II Государственной думы» и новая редакция избирательного закона, в соответствии с которой: 1) существенно сокращалось количество депутатских мандатов с 524 до 442; 2) значительно менялась пропорция сословного представительства в пользу помещиков и буржуазии.

В советской историографии (А. Аврех, В. Дякин, В. Шелохаев), опираясь на известную ленинскую оценку, события 3 июня 1907 г. традиционно оценивали как «государственный переворот», положивший конец Первой русской революции и установивший бонапартистский режим «третьеиюньской монархии». В современной историографии (К. Соколов, А. Дворниченко) подобная оценка признается не вполне правомерной.

• III Государственная дума (1 ноября 1907 ― 9 июня 1912).

На основе новой редакции избирательного закона в сентябре 1907 г. прошли выборы в III Государственно думу, и 1 ноября она приступила к своей работе. В III Государственную думу было избранно 442 депутата. Наиболее крупными и влиятельными фракциями нового думского состава были октябристы, получившие 154 мандата, «правые» и «националисты» — 147 мандатов, кадеты и прогрессисты — 108 мандатов. Трудовики получили всего 14 мандатов, а социал-демократы — 19 мандатов. Весь период работы III Государственной думы ее председателями были видные представители партии октябристов Николай Алексеевич Хомяков (1907―1910), Александр Иванович Гучков (1910―1911) и Михаил Владимирович Родзянко (1911―1912).

Практически в самом начале работы III Государственной думы сложилось два думских большинства, которые принято называть правооктябристским (301 мандат) и октябристско-кадетским (262 мандата). Эти два партийно-политических блока и определяли характер работы всей Государственной думы и ее отношения с правительством: при обсуждении либеральных законопроектов правительство опиралось на октябристско-кадетское большинство, а при прохождении консервативных законопроектов — на правооктябристское большинство.

Весь период работы III Государственной думы в центре ее внимания были аграрный, рабочий и национальный вопросы. При обсуждении аграрного вопроса думцы узаконили все прежние нормативные акты, которые стали законодательной базой для проведения столыпинской аграрной реформы (1910―1911). В ходе обсуждении рабочего вопроса в центре внимания депутатов были законопроекты так называемой «комиссии В.Н. Коковцова» «О создании конфликтных комиссий на предприятиях», «О страховании рабочих» и «О сокращении продолжительности рабочего дня», которые после бурных и продолжительных дебатов в 1912 г. приобрели силу закона. При обсуждении национального вопроса центральное место заняли польский (1910―1912), финляндский (1910) и холмский (1912) вопросы, а также проблема введения земского самоуправления в западных губерниях Российской империи (1911).

В период работы III Государственной думы, 1 сентября 1911 г. произошла национальная трагедия — в Киеве был смертельно ранен председатель Совета министров Российской империи Петр Аркадьевич Столыпин. Покушение на главу правительства совершил эсер-террорист Д.Г. Богров, который, по версии ряда советских и либеральных историков (Л. Ган, Б. Струмилло, А. Аврех), был платным агентом царской охранки и орудием в руках товарища министра внутренних дел и шефа Отдельного корпуса жандармов генерала П.Г. Курлова, который и стал главным организатором этого убийства. Против этой версии категорически выступил профессор О.А. Платонов, который в своей работе «Терновый венец России» (1996), заявил, что генерал П.Г. Курлов, бывший ближайшим соратником премьера, стал жертвой оговора, и прямо обвинил в гибели П.А. Столыпина масонов. После смерти П.А. Столыпина, которая последовала 5 сентября 1911 г., новым главой российского правительства был назначен министр финансов Владимир Николаевич Коковцов, проработавший на этом посту до января 1914 г.

• IV Государственная дума (15 ноября 1912 ― 1 сентября 1917).

Выборы в IV Государственную думу прошли в октябре 1912 г., а 15 ноября она приступила к работе. В ее состав было избрано 438 депутатов, партийно-фракционная принадлежность которых практически не изменилась: призовые места по-прежнему занимали «правые» и «националисты», у которых было 185 мандатов, октябристы получили 98 мандатов, а кадеты и прогрессисты стали обладателями 128 мандатов. Трудовики и социал-демократы (большевики и меньшевики), имевшие всего 24 мандата, практически никак не влияли на работу этой Государственной думы.

В IV Государственной думе, как и в предыдущем составе парламента, существовало два думских большинства — правооктябристское (284 мандата) и октябристско-кадетское (227 мандатов). По мнению целого ряда историков (В. Старцев, B. Брачев), этот состав Государственной думы был более либеральным, поскольку часть октябристов, кадетов и прогрессистов, ведомые двумя масонами — А.И. Гучковым и М.М. Ковалевским, уже весной 1915 г. перешли в жесткую оппозицию к правительству и ближайшему окружению царя. Более того, по мнению ряда советских ученых (А. Аврех), образование в недрах думского большинства Прогрессивного блока (июль ― август 1915 г.) не только лишило русский царизм прочной думской опоры, но и стало крахом той третьеиюньской политической системы, которая была создана П.А. Столыпиным в 1907 г.

Весь период работы IV Государственной думы ее председателем был один из лидеров октябристов Михаил Владимирович Родзянко, про которого остроумный C. Ю. Витте как-то иронично заметил, что «все-таки главное качество Родзянки не в его уме, а в его голосе — у него отличный бас».

IV Государственная дума проработала до 25 февраля 1917 г. и после Февральской революции фактически прекратила свое существование, хотя формально она была распущена только 6 октября 1917 г. в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание Российской республики. Окончательно Государственная дума была упразднена декретом СНК РСФСР 18 декабря 1917 г.

В отечественной исторической науке существует две основных точки зрения на роль и значение Государственной думы. Одни историки (В. Демин, П. Ерошкин, В. Тюкавкин, В. Федоров) утверждают, что хотя Государственная дума и не являлась полноценным парламентом, недооценивать ее роль не следует, поскольку она утверждала государственный бюджет и активно участвовала в законотворческом процессе. Другие историки (М. Покровский, А. Аврех) считали, что Государственная дума была «фиговым листком» самодержавия, и ее реальная роль в управлении страной была ничтожна.