Роль Конституции 1993 года в развитии республиканской формы правления

 

Лишь с принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии республиканской формы правления, основанной на теории разделения властей, в нашей стране начался новый период, который продолжается до настоящего времени.

В этой связи считаем целесообразным остановиться на данном принципе подробнее.

Принцип разделения властей в его современном прочтении содержит два взаимосвязанных компонента, образующие неразрывное единство. По-прежнему он нацелен на то, чтобы предотвратить абсолютизацию одной из властей, утверждение авторитарного правления в обществе. Одновременно - и эта задача становится все более важной и актуальной - речь идет о рационализации и оптимизации организации государства, повышении коэффициента полезной деятельности его разнообразных структур.

По мнению исследователей, речь идет «об эффективности всей системы управления государственными делами».

Это обусловлено тем, что законодательная, исполнительная деятельность и отправление правосудия органически взаимосвязаны и выполняют определенные государственные функции в более общей системе.

Одним из требований нашего времени является устранение противоречий, вызванных смешением и переплетением функций различных ветвей власти.

Взаимодействие исполнительной и судебной ветвей власти проявляется в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы.

Задачи, стоящие перед государством, являются общими и для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют некоторые формулы ныне действующей Конституции России. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, смысл деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.

Продолжая характеризовать республиканскую форму правления современного периода, отметим, что в правовой науке в зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.

В соответствии со ст. 3 Конституции, народ России осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Представительная демократия выражается в осуществлении народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ -население, проживающее на той или иной территории. Выборное представительство является важнейшим средством, обеспечивающим подлинное народовластие, и образует избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не только декларировала этот принцип, но и закрепила за каждой из ветвей власти круг вопросов, относящихся к их ведению.

Так, в Конституции установлено, что Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент Российской Федерации. Далее он характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации.

Отмечая особенность народного представительства в истории государства и права России, следует обратить внимание на то, что в период феодальных республик народное представительство не было развито. Такое положение дел было характерно для государств того времени.

Буржуазно-демократическая республика 1917г. также характеризовалась отсутствием народного представительства, что было обусловлено чрезвычайным характером образования государственных органов, сложившимся двоевластием и кратким периодом существования республики.

В период Советской республики парламент через принимаемые законы только оформлял решения руководства правящей партии. Верховный совет искусственно включал представителей всех слоев населения и формально олицетворял верховенство власти. О полноценном демократическом представительстве в этот период говорить не приходится. Однако период советской республики является первым периодом, когда такое представительство появляется.

Федеральное Собрание Российской Федерации основывается на принципиально новом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде.

Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх Советов. Федеральное Собрание занимает высшее положение как орган федеральной власти. Если по прежней Конституции парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь это только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.

Как представительный орган Федеральное Собрание вправе выступать от имени всего народа. Однако это право не является исключительным, т.е. принадлежащим только парламенту, поскольку такое право принадлежит еще и Президенту. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей.

Каждая из палат ФС имеет еще и специальную компетенцию. Так, Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами РФ; указы Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; назначение выборов Президента РФ; отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; заместителя председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее аудиторов; назначение членов Центральной избирательной комиссии РФ; обращение в Конституционный Суд РФ.

В специальную компетенцию Государственной Думы входят следующие вопросы: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; выражение недоверия Правительству РФ; назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, Председателя Центробанка РФ; Председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее аудиторов; выдвижение обвинения против Президента РФ; объявление амнистии; обращение в Конституционный Суд РФ.

Рассматривая компетенцию законодательных органов, следует обратить внимание на то, что они не имеют реальных полномочий по воздействию на исполнительную власть и Президента. При этом Президент России обладает рычагами воздействия на депутатов вплоть до роспуска Государственной Думы в определенных Конституцией случаях. Эти случаи регламентированы таким образом, что предоставление депутатам возможности занять принципиальную позицию обесценивается угрозой их досрочного роспуска.

Государственная Дума не реализует до конца механизмы контроля за Президентом, Правительством и исполнением принятых ею федеральных законов. Такое мощное оружие во взаимодействии с Правительством, как ответственность Правительства перед парламентом и вынесение ему вотума недоверия может быть использовано Думой лишь с определенной степенью свободы, так как в этих условиях она постоянно находится под угрозой роспуска.

По своему характеру и полномочиям Государственная Дума, на нынешний момент, представляет собой технократический орган разработки и первичного утверждения законодательных актов федерального уровня.

Утверждаются же они верхней палатой Федерального Собрания, а подписываются и обнародуются Президентом, после чего считаются вступившими в силу. Пределы и направления нормотворчества Президента законодательно не определены, и это положение трактуется расширительно, позволяя главе государства принимать решения по любым вопросам.

Предметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно в полном объеме не определена. Главные ориентиры установлены в ст. 71 и 72 Конституции, в которой определены вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом Федеральное Собрание не вправе принимать законы по вопросам, входящим в компетенцию Президента России.

Подводя итог анализу законодательной ветви власти, можно сделать вывод, что Парламентам России были свойственны три функции: принятие законов, утверждение государственного бюджета, определенный контроль за исполнительной властью.

Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. Конституция РФ 1993 г. к федеральной исполнительной власти относит только Правительство РФ.

Положение правительства в системе органов государственной власти определяется формой правления, которая в свою очередь, отражает особенности партийной системы каждой страны и сложившийся баланс законодательной и исполнительной власти.

В парламентских республиках и парламентских монархиях правительство формируется парламентом, из чего вытекает его ответственность перед представительным органом, В этом случае правительство состоит из представителей партии, пользующейся поддержкой парламента. Такой тип формы правления был характерен для Советской республики.

По-другому выглядит роль правительства в президентской республике. Здесь выбранный народом президент сам формирует правительство при участии парламента, он сам назначает и смещает министров. Правительство, являясь обычно однопартийным, несет ответственность перед главой государства.

Правительство осуществляет государственную власть наравне с президентом РФ, Федеральным Собранием и судами. В ст. 10 Конституции прямо устанавливается, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.

В состав правительства входят председатель, его заместители и министры. Структура федеральных органов государственной власти определяется указом Президента России.

Соотношение Правительства с Федеральным Собранием специфично. Конституция предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны других. Правительство несет ответственность перед Президентом. При нынешней форме правления не идет речь об отчетности правительства перед палатами Федерального Собрания.

Решения Правительства принимаются коллегиально, однако по отдельным вопросам в неотложных случаях Председатель издает от имени Правительства распоряжения. В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя правительства, его заместителей, министра финансов, министра экономики, министра иностранных дел, министра обороны и некоторых других. Решение оформляется постановлением или распоряжением Правительства.

Другим органом правительства, обладающим правом принимать решения является Комиссия Правительства России по оперативным вопросам. На Комиссию возложена задача по оперативному рассмотрению вопросов развития экономики.

Правительство России, в соответствии с Конституцией, в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы, обеспечивает их реализацию, реализует право законодательной инициативы.

Структура российского Правительства не похожа ни на одну из существующих систем в мире. Положение Правительства в Российской Федерации, когда ключевые министры подчинены непосредственно Президенту, а Председатель Правительства в отношении них не имеет руководящих полномочий, уникально и неизвестно другим правительствам мира.

Это позволяет судить о российском правительстве, как о технократическом кабинете, который также не имеет самостоятельной политической роли.

Соотношение Правительства с Федеральным Собранием специфично. Конституция предполагает невмешательство в деятельность каждой власти со стороны других. Правительство несет ответственность перед Президентом. При нынешней форме правления не идет речи об отчетности правительства перед палатами Федерального Собрания.

Особое значение в Российском государственном механизме имеет Президент России, который является конституционным органом Российской Федерации и одновременно высшим должностным лицом, представляющим государство внутри и вовне страны. Он является символом государственности народа. Анализ полномочий Президента позволяет утверждать, что данное должностное лицо не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти.

По Конституции РФ 1993 г. Президент является главой государства. В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулировки не означает сужения функций Президента РФ или его отхода от исполнительной власти.

Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется без участия Президента и Государственной Думы Российской Федерации.

Президент обладает правом законодательной инициативы. Также он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием. Президент издает указы и распоряжения. Акты Президента издаются ими самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания или Правительства.

Президент является единственным органом власти, имеющим право на назначение референдума.

Президент назначает председателя правительства, его заместителей и федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства.

Взаимодействие Президента и Правительства регламентируется Указом от 26 ноября 2001 г., в котором названы постановления и распоряжения Правительства, требующие предварительного согласования с Администрацией Президента РФ. Анализ полномочий Президента и Правительства позволяет считать Президента главой исполнительной власти.

Президент участвует в формировании органов судебной власти. Ему предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Президент назначает судей других судов.

Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, утверждает военную доктрину Российской Федерации, утверждает и освобождает от должности высшее военное командование. Президент имеет право ввести на всей территории России или ее отдельных частях военное положение с незамедлительным сообщением об этом парламенту.

Президент осуществляет руководство внешней политикой РФ. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент Российской Федерации избирается прямым способом, что связывает его с народом более тесно, чем избрание парламентом или косвенным способом.

Президент Российской Федерации приносит присягу на верность Конституции. При этом никакой политической ответственности за ее нарушение не несет. Дело в том, что, согласно ст. 93 Конституции РФ, основаниями отрешения Президента от должности являются совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления. Как видно, нарушение норм Конституции в этом перечне отсутствует. Действующая Конституция РФ устанавливает такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Трудно представить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершить государственную измену или иное тяжкое преступление.

Ученые-юристы дают различные классификации полномочий Президента РФ. Так, С.Л. Авакьян выделяет пять их основных групп; в части формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц; в части руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами; в области внешней политики; в области обеспечения обороны и безопасности государства, стабильности общественного порядка в стране; в области обеспечения конституционного статуса личности

В.Е. Чиркин говорит о восьми группах полномочий: в сфере правового статуса личности; связанные с федеративным устройством государства; в отношениях с парламентом; в отношениях с органами исполнительной власти; в отношениях с органами судебной власти; по урегулированию чрезвычайных положений; в военной сфере; в области внешней политики

По мнению Е.И. Козловой, полномочия Президента РФ следует разделить на шесть групп по следующим сферам:

- полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти;

-  участием в законотворчестве;

-  функционированием исполнительных органов государственной власти;

-  обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации;

-  внешней политикой и обороной;

-  иными сферами государственной деятельности.

Представленные классификации полномочий Президента РФ носят обобщающий характер. Они относятся ко всем областям жизни общества, ко всем видам государственных органов. Вместе с тем особый акцент делается на полномочия Президента РФ в отношении органов исполнительной власти. В ряде классификаций они выделяются в обособленную группу. Такое явление не случайно. Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по практическому воплощению в жизнь важнейших и наисложнейших задач по реформированию, обеспечению эффективного функционирования российского общества. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание Президента к их организации и деятельности, обширные полномочия со стороны Президента по отношению к ним.

Предложим свою классификацию компетенции главы нашего государства в отношении органов исполнительной власти. Она, с одной стороны, основывается на представленных в научной литературе общих классификациях полномочий Президента, а с другой - на специфике его взаимоотношений с исполнительной властью.

Мы выделяем четыре основные группы:

- полномочия по формированию органов исполнительной власти;

-  полномочия по определению основных направлений деятельности и руководству органами исполнительной власти;

-  полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов;

-  арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов.

Ст. 80 Конституции определяет основные функции Президента РФ как главы государства. Президент:

- является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;

-  в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

-  в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

-  представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Полномочия президента Российской Федерации значительно шире традиционного комплекса полномочий президентов демократических стран Запада. Как утверждают исследователи механизма современного Российского государства «в полномочиях президента России существует «перебор».

Развивая этот тезис, указывается, что обширные и весьма неопределенные по своему объему функции и полномочия президентской власти в России противоречат принципу разделения властей, предполагающего их взаимную уравновешенность, сдерживание, согласованность и взаимный контроль.

Рассматривая президентскую власть в России можно сделать вывод о том, что в России отсутствуют признаки парламентской республики. Также слабо выражены признаки полупрезидентской республики.

При этом Россию нельзя отнести и к президентским республикам в чистом виде.

В России существуют все признаки суперпрезидентской республики, которые выделяют в юридической литературе:

- институт президентства явно доминирует над всеми остальными, а парламент не имеет реального контроля над исполнительной ветвью власти;

-  глава государства по собственному усмотрению формирует правительство, утверждение правительством президентских назначений не предусмотрено;

-  правительство не обладает самостоятельностью в своих действиях;

-  глава правительства назначается президентом из числа доверенных ему лиц и подотчетен только ему, а не парламенту;

-  судебная власть сильно зависит от президента, который назначает судей и т.д.

Президенту России предпочтительнее сосредоточиться на объединении усилий государства и общества. Такого нельзя достичь, если Президент предстает в одном лице и как фактический руководитель исполнительной власти, и как глава федерального Правительства, и как гарант Конституции России, и как политический арбитр в спорах органов, относящихся к различным ветвям и уровням власти.

Соглашаемся с профессором Л.А. Окуньковым, который считает, что для развития гражданского общества не годится формула, которая прочно укоренилась в общественном сознании: Президент отвечает за все. Тем самым мы подталкиваем его к действиям в роли главного пожарного России. Президент - глава государства, а не начальник всех госорганов и должностных лиц. Каждый отвечает перед Законом и перед обществом в пределах своей компетенции.

Указом Президента России от 1 сентября 2000 г. образован Государственный совет Российской Федерации. Госсовет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Основными задачами Госсовета являются обсуждение имеющих особое значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту России, обсуждение вопросов, касающихся исполнения федеральных конституционных законов, содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти, и др. Обратим внимание, что такой орган, как Госсовет, не предусматривается действующей российской Конституцией.

Конституция РФ 1993 г. предусматривает наличие такого органа, как Администрация Президента России. В Администрацию Президента входят помощники, советники, референты, иные должностные лица. Она формируется единолично Президентом. Администрация Президента России действует на основе Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г.

Администрация президента обладает значительными полномочиями.

В функции Администрации входит подготовка законопроектов для внесения их в Государственную Думу, подготовка проектов и выпуск указов, распоряжений и обращений Президента, обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, осуществление контроля исполнения указов и распоряжений Президента, обеспечение взаимодействия с политическими партиями, общественными и религиозными организациями, государственными органами и должностными лицами зарубежных государств и международными организациями, обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и др.

Выполняя эти функции, Администрация президента взаимодействует с палатами Федерального Собрания, Правительством и другими органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Выполняемые Администрацией Президента функции позволяют говорить об этом органе не как о «канцелярии» главы государства, а как о втором правительстве, часто подменяющем официальное. Такое положение дел позволяет судить о некотором сходстве ее полномочий с Секретариатом ЦК КПСС.

Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Этот совещательный орган призван проводить работу по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности, оперативно готовить для Президента проекты решений по их предотвращению, координирует деятельность сил и органов обеспечения национальной безопасности, контролирует реализацию решений в этой области органами государственной власти.

Основными задачами Совета Безопасности, в частности, являются определение жизненно важных интересов личности, общества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности, разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности, подготовка предложений Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности.

В Российской Федерации существуют органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех властей. По своему статусу они являются независимыми органами государственной власти. К ним относятся Прокуратура России, Центральный банк, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека, Академии наук.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Центральный банк России обеспечивает устойчивость российской денежной единицы, разрабатывает во взаимодействии с Правительством единую государственную денежно-кредитную политику, устанавливает правила осуществления расчетов и проведения банковских операций, управляет золотовалютными резервами, осуществляет банковский надзор и валютное регулирование.

Счетная палата является постоянно действующим органом контроля за исполнением федерального бюджета.

Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе и руководит подготовкой и проведением выборов, референдумов.

Что касается Уполномоченного по правам человека, то этот орган призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан.

Считаем, что в Конституции необходима полноценная глава о системе исполнительной власти в Российской Федерации, в которой следует показать структурный и функциональный состав этой ветви власти, определить ее функциональное назначение и обозначить основу для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, формирующих эту систему.

По Конституции, судебная власть осуществляется Системой судов Российской Федерации.

Судебная власть признается как одна из разновидностей государственной власти, ее органы пользуются самостоятельностью. Эта самостоятельность судебной власти проявляется в независимости судей, которые подчиняются только Конституции и закону.

Следующим важным блоком анализа республиканской формы правления современного периода является механизм формирования органов власти. Считаем целесообразным уделить внимание и ему.

Органы государственной власти Российской федерации формируются двумя способами: путем выборов и путем назначения. Однако и назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осуществляются выборными органами.

Таким образом, выборы дают высшую легитимность всей структуре органов государственной власти. В Российском государстве на федеральном уровне прямым способом избирается одна палата Федерального Собрания - Государственная Дума и глава государства - Президент Российской Федерации.

Именно в них воплощается высшая властеобразующая воля народа и от них дается главный импульс формированию всей исполнительной и судебной власти на федеральном уровне. На выборной основе формируются органы государственной власти в субъектах Федерации, а также органы местного самоуправления. Отсюда - исключительное значение выборов на всех уровнях.

Выборы, как и референдум, представляют собой узаконенную форму прямого народного волеизъявления, важнейшее проявление демократии. Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управлении государственными делами.

Гражданское общество, основанное на плюрализме мнений и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольное законопослушание граждан, избежать острых социальных взрывов, если органы государственной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан.

Непосредственная демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. «Высшим непосредственным выражением власти народа,- указывается в Конституции РФ (ст. 3), - являются референдум и свободные выборы».

Особенностью российского избирательного права является то, что в Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права - всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании.

Только в самой общей форме активное и пассивное избирательное право закреплено в ст. 32 Конституции, а также в ст. 81 при определении порядка избрания Президента РФ. Между тем, общие принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государственной власти страны и местного самоуправления нуждаются в конституционных гарантиях.

Легитимность выборов требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Россия не имеет значительного опыта проведения избирательных компаний и необходимого доверия населения к органам, организующим выборы.

Важным республиканским институтом является референдум.

В мировой практике референдум - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие с теми или иными действиями органов государственной власти.

Референдумы применяются для достижения высшей легитимности решений в некоторых важнейших случаях. Другой распространенный повод проведения референдума - желание государственной власти получить одобрение какого-либо акта, когда она не решается брать на себя ответственность.

Референдум есть форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.

На референдуме участники референдума голосуют по проектам тех или иных решений (актов), которые в результате получают обязательную силу документов государства или местного самоуправления.

В Российской Федерации референдум был впервые закреплен Законом о референдуме 1990 г. Это был во многом противоречивый закон. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, поскольку Съезду народных депутатов позволялось отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, а Съезд обладал всей полнотой власти и не был заинтересован в их проведении.

Современная юриспруденция оперирует такими схожими категориями как референдум, плебисцит. По мнению исследователей, различие между референдумом, плебисцитом и голосованием по вопросам изменения границ - в предмете.

Общее заключается в императивности принимаемых решений, одинаковых принципах и процедурах проведения, что позволяет назвать плебисцит и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования видами референдума по предмету.

Наличие в законодательстве Российской Федерации различных формулировок и названий одной формы народовластия не расширяет пределы демократического поля, наоборот - открывает возможность для путаницы в нормотворчестве и правоприменении, основой для схоластических споров, отвлекающих от обоснования и проработки новых способов народовластия.

По мнению ряда ученых, институт референдума исключительно важен. Так, принимая во внимание эволюцию развития института референдума в России, необходимо отметить, что по мере демократизации общества данный институт оказывает серьезное влияние на весь исторический путь развития государства, дает государственным органам возможность выявлять те вопросы, решение которых позволяет сглаживать социальные конфликты.

Подводя некоторые итоги, отметим позицию ряда ученых. В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не являлось бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного поручения занимать определенный государственный пост и исполнять связанные с ним властные функции.

Исходя из этого, органы власти России являются республиканскими и демократическими. Но количество органов власти, непосредственное участие в выборе которых принимает народ, все время сокращается.

Проанализировав период республиканской формы правления в России, можем отметить, что на всем ее протяжении ее недолгого существования в системе разделения властей доминирует исполнительная власть.

Это обуславливается природой исполнительной власти, а именно ее мобильностью, способностью к концентрации и эффективному использованию материальных и иных ресурсов.

В процессе подготовки, принятия и исполнения важных государственных решений ведущую роль играют органы исполнительной власти.

Участие населения в механизме власти невелико. Население не имеет возможности контролировать деятельность представительных органов, а имеет возможность формировать их лишь по схеме, утверждаемой исполнительной властью, что приводит к весьма специфическому представительству.

Представительные органы не участвуют в механизме принятия важных государственных решений, а если и имеют, то степень их влияния зачастую формальна.

В связи с этим, участие населения в механизме принятия решений незначительно. Наиболее демократичную, деполитизированную ветвь власти представляет собой судебная, которая на протяжении всей истории республиканской формы правления не имеет возможности влиять на проводимую политику, не иначе как поддерживая ее, удерживая население в повиновении.

Согласимся с позицией Н.Ю. Хаманевой, которая указывает следующее. В настоящее время в Конституции РФ как самостоятельная ветвь выделена только судебная власть. Другие же ветви представлены главами об органах.

Действительно, если гл. 5 о Федеральном Собрании достаточно полно регламентирует структуру парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа, то гл. 6 «Правительство Российской Федерации» посвящена лишь одному органу исполнительной власти. Она дает слабое представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.