Кодификация налогового законодательства РФ

Объединение норм налогового законодательства в едином законодательном акте объясняется рядом причин и условий.

Во-первых, налоговое законодательство нуждается в систематизации. Она возможна, поскольку существует внутреннее единство налоговой системы.

Источником уплаты любых налогов выступает доход лица (реальный или предполагаемый). Необходимо установить четкую последовательность уплаты различных налогов. Так, по общему правилу, из поступившей выручки от реализации товаров (работ, услуг) в первую очередь уплачиваются косвенные налоги (НДС, акцизы). Затем рассчитываются и уплачиваются поимущественные налоги. Оставшаяся за вычетом этих налогов сумма служит базой для расчета налогооблагаемой прибыли. Чистая прибыль, оставшаяся после уплаты налога на прибыль, — источник остальных налогов.

Налоги устанавливаются и взимаются на основании общих принципов налогообложения и сборов. Систематизация налогового законодательства способствует более полному и четкому воплощению этих принципов.

Многие понятия, термины, применяемые при установлении того или иного налога, являются «общеналоговыми». Важно, чтобы они применялись единообразно во избежание ненужного усложнения, казуистичности законодательства. Систематизирующий акт призван исключить неоднородность, внутренние противоречия механизма налогообложения.

Поскольку понятие налоговой системы не сводится только к системе налогов, то НК РФ регулирует фискальный правопорядок в целом. При этом рассматриваются вопросы установления федеральных, региональных и местных налогов, проблемы возникновения и порядок выполнения обязанностей по уплате налогов, права и обязанности налогоплательщиков, формы и методы налогового контроля, ответственность за совершение налоговых нарушений и др. Это позволяет участникам налоговых отношений получить полную и достоверную информацию о своих правах и обязанностях.

Во-вторых, НК РФ выступает основой стабильности налогового законодательства. В вопросе о реформировании налогового законодательства необходимо найти баланс между потребностью следовать изменениям экономических и социальных условий — с одной стороны, и необходимостью гарантировать субъектам предпринимательской деятельности действительность их инвестиционного планирования, долгосрочных расчетов и т.п. — с другой.

В ряде стран ограниченная восприимчивость кодифицированных актов к изменениям реальной действительности рассматривается как аргумент в пользу отказа от принятия Налогового кодекса. Нет Налогового кодекса, например, в Великобритании. Однако в других странах это же обстоятельство оценивают в пользу кодификации налогового законодательства, поскольку постоянные поправки, дополнения законодательных актов о налогах приводят к хаосу, в котором теряются даже искушенные эксперты[13].

Налоговый кодекс РФ призван не только затруднить внесение изменений в налоговое законодательство, но и сократить количество поводов для таких изменений. А это возможно только путем тщательной проработки законопроекта, выверки всех его положений.

В-третьих, Конституция РФ крайне немногословна в отношении налогов. Если в Конституции ФРГ, например, содержится специальный раздел «Финансы», то в Конституции РФ отдельные положения, относящиеся к налогообложению, разрознены и неполны. Это — одна из причин того, что практика налогообложения в нашей стране знает многочисленные примеры нарушения конституционных начал.

«Сложившаяся ситуация придает новому НК РФ особое значение. Он призван компенсировать конституционные «слабости», а значит, максимально полно и последовательно раскрыть все основные принципы российского налогового права»[14]. В связи с этим НК РФ — не просто отраслевой закон. Это один из важнейших документов российского права, формирующий отношение граждан к государству и праву вообще. «Кодекс объективно несет на себе конституционную нагрузку. Через реальное налогообложение во многом воспринимаются декларации о демократизме государственного строя, о праве как выражении высшей справедливости, о ценностях федеративного устройства страны»[15].

В зависимости от объекта регулирования выделяют общие и специальные налоговые кодексы.

Общие налоговые кодексы содержат материальные и процессуальные нормы регламентирующие налогообложение в целом. Такими кодексами регулируются основы взимания налогов, права и обязанности налогоплательщиков, структура и правовой статус налоговых органов, процедуры исчисления и уплаты налогов, порядок контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, обжалование действий и решений налоговых органов и их должностных лиц, ответственность за нарушения налогового законодательства.

Примерами таких актов служат Кодекс внутренних доходов США, Налоговый кодекс Франции, Положение о порядке взимания налогов, сборов и пошлин, выполняющее роль Налогового кодекса ФРГ[16].

Специальные налоговые кодексы регулируют отдельные виды фискальных платежей. Например, в Алжире действуют несколько таких кодексов: Кодекс прямых налогов и приравненных к ним платежей, Кодекс платежей на товарооборот, Кодекс регистрационных сборов и Кодекс гербовых сборов. В Бельгии применяется Кодекс налогов с доходов населения.

Налоговый кодекс РФ относится к общим налоговым кодексам. Часть первая НК РФ принята Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 146-Ф3[17]. Она состоит из семи разделов, в которых регулируются отношения, составляющие основу всей налоговой системы. Разделы включают в себя главы (20 глав), главы — статьи (142 статьи).

В разделе I «Общие положения» закреплены основные начала (принципы) налогообложения, источники правовых норм о налогах и сборах, основные понятия, система налогов и сборов.

Раздел II посвящен правам и обязанностям участников налоговых отношений — налогоплательщиков и налоговых агентов, а также их представителей.

Основы правового статуса налоговых и таможенных органов, органов налоговой полиции рассматриваются в разделе III.

В шести главах раздела IV — самого большого в Кодексе — устанавливаются общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов.

Налоговой отчетности и налоговому контролю посвящен раздел V.

Виды налоговых нарушений и ответственность за их совершение установлены в разделе VI.

Раздел VII регулирует вопросы обжалования актов налоговых органов, действий их должностных лиц.

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»[18] большинство положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации введено в действие с 1 января 1999 г.

Частью второй НК РФ урегулирован порядок исчисления и уплаты конкретных налогов: федеральных, региональных, местных. Она принимается и вводится в действие поэтапно, по мере принятия глав, посвященных каждому налогу. Эти главы объединены в разделы, объединяющие налоги одного уровня. Самостоятельный раздел посвящен урегулированию специальных налоговых режимов.

Налоговый кодекс РФ — основа налогового законодательства РФ. Остальное законодательство принимается только в соответствии с Кодексом. Статья 1 части первой НК РФ устанавливает, что законодательство РФ о налогах и сборах состоит из настоящего Кодеке и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах.

Соответствие НК РФ — непременное требование к законодательству субъектов Федерации, нормативным правовым актам органов местного самоуправления (п. 4, 5 ст. 1 части первой НК РФ).

Кодекс определяет, что ряд налоговых отношений может быть урегулирован исключительно НК РФ. Так, согласно п. 5 ст. З части первой НК РФ федеральные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются настоящим Кодексом. Это означает, что не допускается установление, изменение или отмена конкретного налога законом, не вносящим изменений в сам Кодекс. С позиции ст. 3, в частности, не подлежат применению различные нормы о налогах (например, о предоставлении льгот), включенные в неналоговое законодательство.

В ряде случаев НК РФ закладывает только основы правового регулирования тех или иных отношений, предусматривает необходимость принятия специального законодательства. Например, ст. 36 части первой НК РФ устанавливает, что федеральные органы налоговой полиции выполняют функции, определенные Кодексом, а также иные функции, возложенные на них Законом РФ «О федеральных органах налоговой полиции».

Особое значение имеет НК РФ для таможенных платежей. Согласно ст.13 части первой НК таможенная пошлина и таможенные сборы отнесены к федеральным налогам и сборам. Однако законодатели исходили из того, что к моменту принятия НК РФ уже имелось довольно обширное законодательство, регулирующее отношения по исчислению и уплате таможенных платежей: ТК РФ, Закон РФ «О таможенном тарифе» и др. Поэтому ст. 2 части первой НК РФ определено, что к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе проведения контроля за уплатой таможенных платежей и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено НК РФ.

Таким образом, в отношении таможенных платежей НК РФ не закладывает основ их исчисления и взимания. Задача НК РФ — привести таможенное законодательство в соответствие с общими принципами исчисления налогов и сборов.