Формирование современной структуры государственного долга

 

Государ­ственный долг формируется как результат внутренней и внешней долговой политики. Объем внешнего долга СССР в конце 1990г. при обсуждении проек­та бюджета на 1991г. был представлен величиной, которую надо увеличить до 39 млрд. руб. по официальному курсу Госбанка СССР – 71 млрд. долл. (1 долл. равнялся 55 коп.). Углубление кризиса потре­бовало новых заимствований. Для них была создана институциональная осно­ва - в 1992г. Россия вступила в МВФ и могла обслуживаться Всемирным бан­ком (МБРР), а также Европейским банком реконструкции и развития (вместо СССР). После 1992г. полученные Россией кредиты состоят из кредитов международных финансо­вых институтов, правительств иностранных государств и частных кредиторов [18;35].

Заимствования Всемирного банка включают: компенсирующие снижение доходов бюджета реабилитационные займы (14,7% общей суммы); займы: на структурную перестройку (23,3%), для развития нефтяной промышленности, энергетики и строительства (19,6%), транспорта и связи, ЖКХ (21,0%); займы для развития рыночной инфраструктуры (5,0%), здравоохранения (5,0%), образования (3,8%), сельского хозяйства (3,6%), на нужды госуправления (2,0%), охраны окружающей среды (1,3%), социальной политики (0,7%). Около половины портфеля займов приходится на связанные кредиты. В общей сложности на 1 января 1999г. России было предостав­лено по этой линии 37 займов на общую сумму более 9 млрд. долл. (табл. 3)

Таблица3 Кредиты МВФ России

Условия	Сумма,	Выборка
получения	млрд. долл.	квоты в %
Удержание дефицита госбюджета в определенных рамках и контроль за
приростом денежной массы...........................................................	1,0	16,7	1992г г.
Те же................................	1,54	25	1993г г.
Те же, а также либерализация внешнеэкономической деятельности, включая ликвидацию нетарифных мер регулирования экспорта.................................................................	1,5	25	1994г.
Те же, а также ликвидация внешнеэкономических льгот, либерализация
нефтяного экспорта и отмена до 01. 01. 1996г. всех экспортных пошлин, а также ежемесячный мониторинг выполнения Россией своих обязательств...	6,0	100	1995г.
Те же, а также отмена экспортных пошлин на нефть и газ (с одновременным повышением акцизов), количественных ограничений на импорт алкоголя, льгот по уплате импортных пошлин на материалы (обеспечивающие деятельность СМИ), обязательной таможенной экспертизы экспортируемых товаров, а также ежеквартальные проверки показателей денежно-кредитной и налогово-бюджетной программы.......................................	9,2		1996-1998 гг.

Параллельно и последовательно получаемые кредиты МБРР и ЕБРР были представлены соглашениями, связанными с рыночной трансформацией экономики и социальной сферы - с оплатой дорогих консультационных услуг. Все они отражают рыночные институциональные преобразо­вания. Производственная или социальная направленность их была слабой. К производственным относится, например, соглашение о займе между Российской Федерацией и МБРР (первый нефтяной восстановительный заем) на 300 млн. долл. и соглашение (проект по закупке медицинского оборудования) на сумму 270 млн. долл. Развал угольной отрасли обошелся казне дорого - про­ект структурной перестройки угольной промышленности на 500 млн. долл. а затем - на 800 млн. долл., проект по поддержке осуществления реформ в угольной отрасли на 25 млн. долл. "Забота" внешних кредиторов о социальном благополучии в России была отражена в соглашении о займе между Российской Федерацией и МБРР (заем на структурную перестрой­ку системы социальной защиты населения) на 800 млн. долл.

Аналогичное стремление деформировать систему образования нашло отражение в соглашении о займе между Российской Федерацией и МБРР (ин­новационный проект развития образования) на 71 млн. долл. Весьма характер­но "трансформационное" соглашение (второй заем на структурную перестрой­ку экономики) на 800 млн. долл. [18;36].

Для России существенным был бы современный перечень товаров, экспортируемых в погашение внешней задолженности, но он ограничен ресу­рсной направленностью экспорта. Значение наукоемкого экспорта для страны возрастает, но интересы кредиторов лежат прежде всего в области сырьевых потоков. Остается актуальнейшей проблема активизации экспор­та оборудования, услуг, интеллектуальных продуктов. Только при этом условии возможны удержание традиционных рынков сбыта продукции, проникнове­ние на новые товарные рынки развивающихся и развитых стран. Тогда же реальной становится организация совместного (со странами-кредиторами) производства конкурентоспособных продуктов, пользующихся спросом на мировом рынке; решение проблем занятости, рост налоговых платежей в бюджеты, снижение долгового бремени. Придание экспорту хотя бы скромных признаков наукоемкого позволило бы при оплате кредитов повысить деловую активность на территории стран - импортеров, улучшить межгосударственные отношения. Пока этот резерв используется настолько же слабо, насколько бе­ден набор экспортируемых товаров.

С учетом долга бывшего СССР и суверенного долга России - внутреннего и внешнего - к началу нового века сформировался общий долг впечатляющих размеров, снижение которого стало заметным лишь в последние годы (табл.4).

Таблица4

Объём, структура и динамика государственного долга РФ

	1993г.	1998г.	2000г.	2004г.
Государственный долг, млрд. руб.:	155,7	3991,7	4479,7	3884,1
внутренний	17,2	757,9	557,4	842,1
внешний	140,5	3233,8	3922,3	3042,0
% ВВП:	71,3	148,7	61,3	29,9
внутренний	10,0	28,2	7,6	6,4
внешний	61,3	120,5	53,7	23,5

 

В нынешнем российском долге почти половина - обязательства по ценным бумагам в иностранной валюте. Сокращение его обусловлено существенным погашением в последние годы, списанием части советского долга в результате обмена обязательств перед Лондонским клубом кредиторов на новые российские еврооблигации. Около 38% составляет задолженность членам Парижского клуба, порядка 9% - задолженность международным финансовым организациям, около 5% - задолженность перед Центральным банком в иностранной валюте, около 2% - гарантии правительства.

Очевидна тенденция постепенного роста доли внешней задолженности, оформленной в рыночных инструментах в виде ценных бумаг, обращающихся на европейском фондовом рынке, где Россия как правопреемница СССР присутствует более 15 лет. Первый облигационный заем был выпущен в февра­ле 1988г. на сумму 100 млн. шведских франков с фиксированным пятипроце­нтным купоном и сроком погашения 10 лет. Это была своеобразная форма экспериментальной проверки новых для СССР инструментов привлечения заемных средств в связи с рыночными преобразованиями. Всего в 1988-1992 гг. Внешэкономбанком выпущено восемь займов. В течение 1996-1997 гг. было размещено три займа, в 1998г. - шесть в форме внешних государственных заим­ствований Российской Федерации, причем внешний облигационный заем в 1998г. составил 2, 5 млрд. долл. с купоном 12,75% и сроком погашения 30 лет, т. е. на максимальный срок. Имелось в виду, что выпуск и размещение облигаций с фиксированной процентной ставкой позволят лучше планировать процентные расходы федерального бюджета [18;37].

Внешний госдолг России имеет следую­ щую структуру (табл.5).

Таблица 5

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации

 (в млрд. долл.)

	На 1 января 2003г.	На 1 января 2004г.
Государственный внешний долг РФ (включая обязательства бывшего СССР, принятые Россией) без учёта предельного объёма гарантий	124,4	121,0
%	97,9	97,8
По кредиторам правительств иностранных государств	52,3	54,0
%	41,1	43,65
В том числе задолженность: официальным кредиторам Парижского клуба	43,6	46,6
%	34,33	37,67
кредиторам, не являющимся членами Парижского клуба	4,9	4,4
%	3,85	3,56
по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм	3,0	-
%	2,36	-
кредиторам Лондонского клуба	-	-
коммерческая	3,0	-
%	2,36	-
по кредитам международных финансовых организации	13,4	11,0
%	10,55	8,89
Государственные ценные бумаги РФ, выраженные в иностранной валюте	49,5	49,8
%	38,97	40,25
Из них: еврооблигациионные займы	39,9	42,5
%	31,4	34,35
ОВГВЗ	9,6	7.3
%	7,55	5,9
По кредитам ЦБ РФ	6,2	6,2
%	4,88	5,01
Предельный размер предоставления гарантий	2,6	2,3
%	2,04	1,86
Государственный внешний долг Российской Федерации с учётом предельного размера гарантий	127,0	123,4
%	100,0	100,0

 

Сложившаяся структура государственного внешнего долга Российской Федерации характеризуется: неоднородностью слагаемых внутренней и внешней задолженности, преобладанием нерыночных инструментов; неравномер­ным распределением сроков платежей по его обслуживанию и погашению, наличием "пиковых" нагрузок; изменением соотношения в структуре госдолга в пользу внутреннего; широким диапазоном применяемых процентных ставок; доминирующим положением доллара США в валютной структуре внешнего долга (54%); "привязкой" возможностей погашения госдолга в экспорту энергоносителей; относительной благопри­ятностью конъюнктурных обстоятельств для погашения внешнего долга в связи с сохранением достаточно высоких мировых цен на энергоресурсы; зави­симостью возможностей погашения долга от изменения мировых цен на энер­гоносители (особенно отчетливо это проявляется в создании, начиная с 2004г., стабилизационного фонда на случай снижения мировых цен, который факти­чески выдается за профицит); крайней напряженностью экономики страны в погашении внутреннего и внешнего долга. [18;38]. Значительная часть расходов бюджетов последних лет, называемых процентными, для национальной экономики была прямым вычетом (табл.6).

Таблица 6

Показатели исполнения федерального бюджета за 1997-2002гг.*

	1997г.	1998г.	1999г.	2000г.	2001г.	2002г.
Расходы – всего, млрд. руб.	500,0	468,1	676,9	1051,4	1354,6	2062,6
В том числе процентные, млрд. руб.	118,5	148,7	162,9	257,9	231,1	229,6
% общей суммы расходов	23,7	31,76	24,06	24,54	17,06	11,13

* По данным отчётов об исполнении федерального бюджета.

 

Относительно они сокращены более чем в два раза, но абсолютно возросли в 1,93 раза. При формальном профиците федерального бюджета начиная с 2000г. в бюджетах последних лет предусматривалось увеличение внутренних заимствований. На конец 2004г. предельный объем государственного внутрен­него долга утвержден в сумме 988 млрд. руб. В 2005-2006 гг. - до 1200 млрд. руб. На начало 1998г. аналогичный показатель утверждался в сумме 490,9 млрд. руб. Внутренние заимствования по бюджетному законода­тельству значатся источниками покрытия дефицита. Но если государство прибегает к ним при профиците бюджета, оно фактически превращает их в обычный инструмент фискальной политики для размещения свободных денег на рынке при абсолютной запущенности финансирования социальной сферы. Во всех странах, где темпы роста госдолга, в том числе внутренне­го, существенно превышают темпы прироста ВВП (США, Япония, Германия, Италия, Франция, Великобритания, Канада), наблюдаются инфляцион­ные процессы даже при более благополучном положении, чем в России. В России инфляция и индекс потребительских цен остаются высокими и ежегод­но приукрашиваются официальной статистикой на фоне повышения тарифов на коммунальные услуги, цен на важнейшие потребительские товары. [18;39].

Рост внутреннего долга темпами, превышающими темпы роста ВВП, озна­чает ухудшение ситуации в экономике. Непродуманные внутренние и внешние заимствования в 1990-е гг. поставили молодое поколение сограждан в положение обездоленного, а стар­шее поколение - в положение повинного в грехах властей. Очевидны объемы вычета из источников обеспечения благосостояния сограждан при рассмотрении графиков погашения внешнего долга, где процентные платежи велики (табл. 7).

Таблица 7

Платежи по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга Российской Федерации (по состоянию на 01.01. 2003г.) (в млрд. долл.)

Категория задолженности	2003г.		2004г.		2005г.		2006г.		2007г.		2008г.
	Од	%	Од	%	Од	%	Од	%	Од	%	Од	%
официальные кредиторы	4, 48	2,33	4,07	2,74	4, 01	2,61	2,31	1,82	2,39	1,70	2,52	1,58
Ценные бумаги	3, 65	3,27	1,12	3,05	3, 67	3,17	2,84	2,35	3,69	2,35	3,64	2,24
Долг перед международными финансовыми организациями	2, 71	0,66	2,26	0,59	1, 91	0,54	1,75	0,17	1,30	0,12	0,88	0,09
Кредиты ЦВ РФ Минфину России		0,22	0,70	0,31	1, 20	0,27	1,70	0,16	2.60	0,13	0,00	-
Всего	10,85	6,47	8,15	6,70	10,79	6,60	8,61	4,49	9,97	4,30	7,04	3,91
	17,32		14,85		17,38		13,10		14,27		10,94

 

Было бы важно закрепить обозначившуюся тенденцию сокращения внешних заимствований и объема задолженности в целом. Явным стал акцент в политике долга, суть которого - переход на рыночные методы управления долгом, рефинан­сирование его за счет новых заимствований на внешнем и внутреннем рынках. Перспектива значительного роста заимствований нереальна: инвесторы оправились от кризиса 1998г. и не могут вкла­дывать деньги лишь в ценные бумаги. Необходима крайняя осторожность. Надежды на привлечение средств населения практи­чески нет до тех пор, пока государство остается должником по обязательствам Сбербанка (около 11 трлн. руб. - 2003г.).

В текущем десятилетии (2001-2010 гг.) Россия должна погасить 135-140 млрд. долл. долга, что сопоставимо с нынешним объемом ее внешнего госдолга. Государство ежегодно прибегает к новым заимствованиям. Можно было бы ставить вопрос и о реструктуризации внешних активов России - того, что должны ей многочисленные заемщики. Можно ставить и вопрос о реструктуризации бывшей советской задолженности перед внешними кредитора­ми. Верхний предел долга иностранных государств перед СССР на конец 2004г. законом о бюджете утвержден на уровне 97, 2 млрд. долл. Будучи должником, Россия имеет внешние активы (как следствие выполнения функций кредитора) примерно в сопоставимых размерах. Внешние активы могут быть использованы для решения самых насущных социально-экономических проблем.

Необходимо перейти к радикальному улучшению управления госдолгом. Нужен общий полный мониторинг, включая задолженность банков и по лизингу. (На начало 2003г. - около 218 млрд. руб. при доле ценных бумаг около 17%). Растут заимствования муниципалитетов. (в 2003 году – 4млрд. рублей). Требуется  корректировка всей политики управления госдолгом. Опыт показал, что использование такого "встроенно­го стабилизатора" не подчинено улуч­шению инвестиционного обеспечения политики активизации качественного, структурного экономического роста и замедляет решение задач восстановления экономики. Существенной конструктивной мерой в области госдолга должно стать использование посильных для экономики заимствований для государственных капитальных вложений непосредственно в производство и в соцкомплекс.[18;40].