Сенат при Екатерине II и Павле I

 

По вступлении на престол императрицы Екатерины II Сенат снова становится высшим учреждением в империи, ибо совет прекращает свою деятельность. Однако роль Сената в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно уронила ее ввиду того недоверия, с которым она относилась к тогдашнему Сенату, проникнутому традициями Елизаветинского времени. В 1763 г. последовало разделение Сената на 6 департаментов: 4 в Санкт-Петербурге и 2 в Москве. I департамент ведал дела государственные внутренние и политические, II — судебные, III — дела по губерниям, находившимся на особом положении (Малороссия, Лифляндия, Эстляндия, Выборгская губ., Нарва), IV — дела военные и морские. Из московских департаментов V ведал делами административными, VI — судебными. Все департаменты были признаны в равной силе и достоинстве. По общему правилу, все дела решались в департаментах (единогласно) и лишь за разногласием переносились в общее собрание. Эта мера весьма тяжело отразилась на политическом значении Сената: его указы стали исходить не от собрания всех самых сановных людей в государстве, а лишь от 3 — 4 лиц. Генерал-прокурор и обер-прокуроры получили гораздо большее влияние на решение дел в Сенате (при каждом департаменте, кроме I, с 1763 г. был свой обер-прокурор; при I департаменте должность эта была учреждена в 1771 г., а до тех пор ее обязанности исполнял генерал-прокурор). В деловом отношении разделение Сената на департаменты принесло большую пользу, в значительной мере устранив ту невероятную медленность, которою отличалось сенатское делопроизводство. Еще более чувствительный и осязательный урон значению Сената был нанесен тем, что от него мало-помалу были отняты дела, предоставлявшие действительную государственную важность, и на его долю остались лишь суд и заурядная административная деятельность. Резче всего проявилось устранение Сената от законодательства. Прежде Сенат являлся нормальным законосовещательным органом; в большинстве случаев ему же принадлежала и инициатива принимаемых законодательных мер. При Екатерине все наиболее крупные из них (учреждение губерний, жалованные грамоты дворянству и городам и т. д.) вырабатываются помимо Сената; инициатива их принадлежит самой императрице, а не Сенату. Даже от участия в работах комиссии 1767 г. Сенат был совершенно отстранен; ему предоставлено было только, подобно коллегиям и канцеляриям, избрать в комиссию одного депутата. За Сенатом при Екатерине осталось пополнение мелких пробелов в законах, не имеющих политического значения, причем по большей части Сенат представлял свои предположения на утверждение верховной власти. При вступлении на престол Екатерина нашла, что Сенат довел многие части управления до невозможного беспорядка; нужно было принять самые энергичные меры для его устранения, а Сенат оказывался совершенно к тому непригодным. Поэтому те дела, которым императрица придавала наибольшее значение, она поручала отдельным лицам, пользовавшимся ее доверием, — главным образом генерал-прокурору князю Вяземскому, благодаря чему значение генерал-прокурора усилилось до небывалых раньше размеров. Фактически он был как бы министром финансов, юстиции, внутренних дел и государственным контролером. Во второй половине царствования Екатерины она стала передавать дела и другим лицам, из которых многие соперничали с князем Вяземским по степени делового влияния. Появились целые ведомства, начальники которых непосредственно, минуя Сенат, докладывали императрице, вследствие чего ведомства эти стали совершенно независимыми от Сената. Иногда они носили характер личных поручений, определявшихся отношением Екатерины к тому или иному лицу и степенью оказываемого ему доверия. Почтовое управление поручалось то Вяземскому, то Шувалову, то Безбородко. Огромным ударом для Сената явилось и новое изъятие военной и морской коллегии из его ведения, причем военная коллегия обособляется совершенно и в области суда и финансового управления. Подорвав общее значение Сената, эта мера особенно тяжело отразилась на III и IV его департаментах. Значению Сената и степени его власти был нанесен тяжелый удар учреждением губерний (1775 и 1780). Весьма многие дела перешли из коллегий в губернские места, и коллегии закрывались. Сенату приходилось стать в непосредственные сношения с новыми губернскими установлениями, которые ни формально, ни по духу своему не были согласованы с учреждением Сената. Екатерина прекрасно сознавала это и неоднократно составляла проекты реформы Сената (сохранились проекты 1775, 1788 и 1794 гг.), но осуществлены они не были. Несогласованность учреждений Сената и губерний привела к тому:

1. что дела наибольшей важности всегда могли быть докладываемы императрице наместником или генерал-губернатором непосредственно, помимо Сената;

2. что Сенат оказался подавленным мелкими административными делами, поступавшими к нему из 42 губернских правлений и 42 казенных палат. Герольдия из учреждения, заведовавшего всем дворянством и назначением на все должности, обратилась в место ведения списков должностным лицам, назначавшимся губернаторами.

Формально Сенат считался высшею судебною инстанцией; и здесь, однако, значение его умалялось, во-первых, тем небывалым дотоле влиянием, которое оказывали на решение дел обер-прокуроры и генерал-прокурор, а во-вторых, широким допущением всеподданнейших жалоб не только на департаменты, но и на общие собрания Сената (жалобы эти подавались рекетмейстеру и им докладывались императрице).

 

Коллегии

 

Коллегии — центральные органы отраслевого управления в Российской империи, сформированные в петровскую эпоху взамен утратившей своё значение системе приказов. Коллегии существовали вплоть до 1802 года, когда им на смену пришли министерства.

3.1 Причины образования коллегий

 

В 1718 — 1719 годах проходила ликвидация прежних государственных органов, замена их новыми, более подходящими для молодой петровской России.

Образование Сената в 1711 году послужило сигналом к формированию органов отраслевого управления — коллегий. По замыслу Петра I они должны были заменить неповоротливую систему приказов и внести в управление два новых начала:

1. Систематическое разделение ведомств (приказы часто подменяли друг друга, выполняя одну и ту же функцию, что вносило хаос в управление. Иные же функции бывали и вовсе не охвачены каким-либо приказным производством).

2. Совещательный порядок решения дел.

Форма новых центральных органов управлениия была заимствована в Швеции и в Германии. Основой для регламента коллегий послужило шведское законодательство.

Эволюция системы коллегий

 

Уже в 1712 году была сделана попытка учредить Торговую коллегию при участии иноземцев. В Германии и других странах Европы набирались опытные юристы и чиновники для работы в русских государственных учреждениях. Шведские коллегии считались лучшими в Европе, они и были взяты за образец.

Система коллегий, однако, начала складываться только в конце 1717 года. «Сломать» приказную систему в одночасье оказалось делом непростым, поэтому от единовременного упразднения пришлось отказаться. Приказы либо поглощались коллегиями, либо подчинялись им (например, в состав Юстиц-коллегии вошли семь приказов).

Структура коллегий:

1. Первейшие

· Военная

· Адмиралтейств-коллегия

· Иностранных дел

2. Торгово-промышленные

· Берг-коллегия (промышленность)

· Мануфактур-коллегия (добыча полезных ископаемых)

· Коммерц-коллегия (торговая)

3. Финансовые

· Камер-коллегия (управление государственными доходами: назначение лиц, заведовавших сбором государственных доходов, установление и отмена податей, соблюдение равенства между податями в зависимости от уровня доходов)

· Штатс-контор-коллегия (ведение государственных расходов и составление штатов по всем ведомствам)

· Ревизион-коллегия (бюджетная)

4. Прочие

· Юстиц-коллегия

· Вотчинная коллегия

· Главный магистрат (координировал работу всех магистратов и являлся для них апелляционной судебной инстанцией)

Коллегиальное управление имело место вплоть до 1802 года, когда «Манифестом об учреждении министерств» было положено начало более прогрессивной, министерской системе.

Генеральный регламент

 

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент, утверждённый Петром I 28 февраля 1720 года (утратил значение с изданием Свода законов Российской империи).

Полное название этого нормативного акта: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют».

Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий»).

Работа коллегий

 

Сенат участвовал в назначении президентов и вице-президентов коллегий (при назначении президента учитывалось мнение императора). Кроме них, в состав новых органов входили: четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус (канцелярский служащий, регистрирующий акты или их составляющий), регистратор, переводчик, подьячие.

Президент был первым лицом в коллегии, но он ничего не мог постановить без согласия членов коллегии. Вице-президент замещал президента во время его отсутствия; обычно же помогал ему в исполнении его обязанностей как председателя коллегии.

Заседания коллегий проходили ежедневно, кроме воскресных и праздничных дней. Начинались они в 6 или 8 часов утра, в зависимости от времени года, и продолжались 5 часов.

Материалы для коллегий готовились в Канцелярии коллегии, откуда передавались в Общее присутствие коллегии, где обсуждались и принимались большинством голосов. Вопросы, по которым в коллегии не удалось принять решение, передавались в Сенат – единственное учреждение, которому коллегии были подчинены.

При каждой коллегии состоял прокурор, обязанностью которого было наблюдать за правильным и безволокитным решением дел в коллегии и исполнением указов как коллегией, так и подчиненными ей структурами.

Центральной фигурой канцелярии становится секретарь. На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.

Значение коллегий

 

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение ведомственных функций, единые нормы деятельности (по Генеральному регламенту) — всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

Минусы в работе коллегий

 

Грандиозный замысел Петра I разграничить ведомственные функции и дать каждому чиновнику чёткий план действий, был претворён в жизнь не полностью. Зачастую коллегии подменяли друг друга (как когда-то приказы). Так, например, Берг, Мануфактур и Коммерц-коллегии могли выполнять одну и ту же функцию.

Вне сферы контроля коллегий долгое время оставались важнейшие функции — полиция, просвещение, медицина, почта. Постепенно, правда, система коллегий дополнялась новыми отраслевыми органами. Так, Аптекарский приказ, действовавший уже в новой столице — Петербурге, с 1721 года был преобразован в Медицинскую коллегию, а с 1725 года — в Медицинскую канцелярию.

 

Уложенная комиссия

 

Поддерживая связи с французскими философами, собственноручно подготовляя основные акты своего царствования, Екатерина II шла в фарватере внутренней политики, которую одновременно в Пруссии, Австрии, Швеции и других странах Европы проводили представители просвещённого абсолютизма. В течение двух лет ею была составлена программа нового законодательства в форме наказа для созываемой комиссии по составлению нового Уложения, так как Уложение 1649 г. устарело. "Наказ" Екатерины II явился итогом её предшествующих размышлений над просветительской литературой и своеобразным восприятием идей французских и немецких просветителей. Перед открытием Уложенной комиссии "Наказ" подвергся обсуждению и критике представителей крупного землевладельческого дворянства. Многое было исправлено и опущено автором. "Наказ" касался всех основных частей государственного устройства, управления, верховной власти, прав и обязанностей граждан, сословий, в большей степени законодательства и суда.

В "Наказе" был обоснован принцип самодержавного правления. Гарантией от деспотизма, по мнению Екатерины, служило утверждение принципа строгой законности, а также обособление судебной власти от исполнительной и неразрывно связанное с ним преобразование судопроизводства, ликвидирующее устаревшие феодальные институты. В духе просветителей в "Наказе" намечена конкретная программа экономической политики. Екатерина II решительно выступала против сохранения монополий, за свободу торговли и промышленности. Программа экономической политики неизбежно ставила на первый план крестьянский вопрос, который имел важное значение в условиях крепостного права. В первоначальном варианте Екатерина высказывалась смелее, чем в её окончательной редакции, так как именно здесь она от многого отказалась под давлением критики членов комиссии. Так, она отказалась от требования установить охрану крепостных от насилий и представить крепостным право собственности на имущество.

Гораздо решительнее говорилось в "Наказе" о реформе судоустройства и судопроизводства. Вслед за Монтескьё и Беккарием Екатерина II высказывалась против применения пытки и смертной казни (признавая лишь в исключительных случаях возможность смертных приговоров), провозглашала принцип "суда равных", рекомендовала устроить гарантии справедливого следствия, выступала против жестоких наказаний.

"Наказ", таким образом, заключал в себе противоречивое сочетание прогрессивных буржуазных идей и консервативных феодальных взглядов. С одной стороны, Екатерина II провозглашала передовые истины просветительской философии (особенно в главах о судопроизводстве и экономике), с другой - подтверждала незыблемость самодержавно-крепостнического строя. Укрепляя абсолютизм, она сохраняла самодержавие, внося лишь коррективы (большую свободу хозяйственной жизни, некоторые основы буржуазного правопорядка, мысль о необходимости просвещения), которые способствовали развитию капиталистического уклада.

Заседания Уложенной комиссии, в которую было выбрано 570 депутатов от разных сословий (дворянство, духовенство, купечество и государственные крестьяне) начались в июле 1767 г. и продолжались почти полтора года. На них с предельной ясностью выявились чаяния различных социальных групп и противоречия между ними практически по всем обсуждаемым вопросам. Уложенная комиссия не решила задачи правовой реформы, не было приведено в порядок и запутанное законодательство. Екатерине II не удалось создать и юридических основ для становления городского "третьего сословия", что справедливо считала она одной из важных социальных задач своего царствования. Довольно скромные пожелания императрицы облегчить тяготы подневольного крестьянского труда не встретили сочувствия большинства членов комиссии. Дворянство проявило себя как реакционная сила (за исключением отдельных депутатов), готовая любыми средствами отстоять крепостнические порядки. Купцы и казаки думали о приобретении привилегий на владение крепостными, а не о смягчении крепостной зависимости.

В 1768 г. Уложенная комиссия была распущена. Однако, созыв её имел для Екатерины II определённое политическое значение. Во-первых, он не только укреплял её самодержавную власть и поднимал авторитет в Западной Европе, но и помог ей, как она сама признавалась, ориентироваться в положении империи. Во-вторых, хотя "Наказ" не получил силы положительного закона и во многом не совпадал с мнениями депутатов Комиссии, он лёг в основу последующего законодательства.

 

Тайная канцелярия

 

Тайная канцелярия (1718—1801) — орган политического сыска и суда в России в XVIII веке. В первые годы существовала параллельно с Преображенским приказом, выполнявшим сходные функции. Упразднена в 1726 году, восстановлена в 1731 году как Канцелярия тайных и розыскных дел; последняя ликвидирована в 1762 году Петром III, однако вместо неё в том же году Екатериной II учреждена Тайная экспедиция, выполнявшая ту же роль. Окончательно упразднена Александром I.