Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин на Україні

 

       Проведений у попередніх главах аналіз бюджетного законодавства, динаміки та структури міжбюджетних відносин на Україні виявив основні проблеми та суперечності розвитку місцевих бюджетів, до яких належать:

· зменшення дохідної бази місцевих бюджетів;

· постійні зміни в податковому законодавстві;

· лобіювання пільгових інтересів багатів регіонів у центрі;

· непрозорість міжбюджетних трансфертів;

· відсутність відповідальності за надання конкретних суспільних благ на місцевому рівні;

· неможливість середньострокового бюджетного планування на рівні місцевих бюджетів.

У науковій літературі та виступах політиків дискусії про реформування міжбюджетних відносин в Україні розгорталися в останні роки найчастіше навколо проблем доходної частини місцевих бюджетів. Було висловлено чимало пропозицій про закріплення певних доходів за місцевими бюджетами або конкретні значення питомої ваги цих бюджетів у видатках Зведеного бюджету України. В умовах реформування податкового законодавства доцільно навести проект реформування міжбюджетних відносин, розроблений спеціальною урядовою групою підтримки фіскальної та економчної еформи на Україні [32]. Реформа пропонує введення єдиної ставки прибуткового податку у розмірі 13%, а також націлена на частину заробітної плати що виплачується “у конвертах”. Вона спрямована на зміну поведінки підприємців, у бік їх заохочення щодо праці у офіційному секторі, та їх мотивування та стимулювання у цьому напрямку. Економічний вплив на місцеві бюджети відбувається через наповнення їх доходної частини, а вплив місцевих бюджетів на економіку відбувається через здійснені ними витрати (див. Рис.2)

 

 

 

Рис.2 Модель реформи міжбюджетних відносин на основі податкової реформи

 

Модель передбачає прямий зв’язок між розміром витрат місцевих бюджетів на соціальну сферу і задоволенням потреб населення та пропонує наступні можливостіі розширення бази податкових надходжень місцевих бюджетів:

Податок на нерухомість може забезпечити достатні й легко прогнозовані надходження до місцевих бюджетів. Це найбільш стабільний об’єкт оподаткування у порівнянні з іншими видами активів чи доходами. Крім того, нерухоме майно важко приховати. Податок здатен стимулювати більш раціональне використання нерухомості, а для неефективних власників – це хороший стимул для того, щоб позбуватися таких об’єктів оподаткування.

Оподаткування нерухомого майна в Україні здійснюється у формі плати за землю (Закон України “Про плату за землю” від 3 липня 1992 року №2535), а з 1 січня 2005 року оподатковуватимуться доходи від операцій з нерухомістю. Втім, спроби запровадити податок на нерухомість в тій чи іншій формі тривають вже певний час. На сьогодні маємо Податковий Кодекс, прийнятий у другому читанні в листопаді 2002 року з відповідним розділом, законопроект “Про нерухоме майно громадян”. Проте податку на нерухоме майно в Україні не існує. Причина – низка невирішених проблем, які стосуються передусім методики оцінки нерухомості та прорахунку соціального аспекту від введення такого податку в дію.

 

Податок на платні розважальні заходи. За ініціативи Міністерства культури України, Верховна Рада України 10 липня 2003 року прийняла Закон про гастрольні заходи в Україні (№1115-IV) з метою отримання додаткових ресурсів для фінансування гастрольної діяльності українських колективів. З огляду на лобістський характер, закон має ряд недоліків, які свідчать про його обмеженість.

Закон передбачає встановлення збору за проведення гастрольних заходів в Україні, який стягується за ставкою 3% виручки від реалізації квитків на гастрольний захід. Передбачивши оподаткування одного виду платного розважального заходу, законодавець “забув” про всі інші подібні заходи: перегляд кіно та відео-фільмів (той самий “гастрольний захід”, записаний на плівку); відвідання спортивних змагань; використання чи оренда обладнання для спорту та відпочинку; відвідання дискотек, більярдних, спортивних боулінг- та гольф-клубів.

З нарахованих сум збору 30% залишається на спеціальних рахунках Автономної Республіки Крим та в областях, а 70% перераховуються на спеціальний рахунок Державного казначейства. Закон передбачає запровадження збору, який є по суті державним, тоді як його варто було запровадити у формі місцевого податку зі стовідсотковим зарахуванням надходжень до відповідних бюджетів, і надати певні повноваження щодо його адміністрування місцевим органам влади. Це стало б додатковим стимулом для того, щоб розвивати відповідну інфраструктуру малих міст і докладати зусиль для запрошення виконавців.

Ще одним потенційним джерелом доходів місцевих бюджетів може стати місцевий податок на доходи фізичних осіб. Умови нарахування та сплати цього податку не відрізняються від загального податку на доходи фізичних осіб, а, отже, його не важко запровадити, якщо загальний податок сплачуватиметься за місцем проживання, а не за місцем роботи платника податку.

         Місцеві податки та збори адмініструються податковими адміністраціями, які ставлять їх чи не на останнє місце за важливістю. Натомість місцеві органи влади, кровно зацікавлені в надходженнях від цих податків, докладатимуть всіх зусиль для сумлінного їх адміністрування.

І.О. Луніна, в свою чергу, звертає увагу на те, що реформування системи міжбюджетних відносин має носити не тільки кількісний характер. Це реформування має складатися з таких послідовних заходів:

1) розмежування компетенцій між всіма рівнями публічної влади одночасно, чітке визначення функціональних повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, у тому числі районних та обласних рад, яке виключало б їх дублювання. Для цього необхідно:

· скласти повний перелік всіх суспільних благ та відповідних завдань – оборона, правосуддя, внутрішня безпека тощо;

· згрупувати суспільні блага та послуги у відповідності з критеріями географічного місцеположення і можливостями доступу до них. Для тих суспільних благ, споживання яких має територіальні обмеження і тому доступні тільки мешканцям певної території, їх надання доцільно віднести до повноважень регіональних або місцевих органів влади.

2) перерозподілу об’єктів загальнодержавної та комунальної форм власності відповідно до функціональних повноважень органів влади, завершити передання соціальної сфери підприємств місцевим органам влади;

3) розподілу видаткових зобов’язань між різними видами бюджетів. Такий розподіл повинен якнайбільше відповідати розподілу функціональних повноважень, тобто як видатки, так і повноваження мають належати одному й тому ж рівню влади. Це дозволяє встановити чітку відповідальність органів влади за надання суспільних послуг та ефективність бюджетних витрат, а також здійснювати належний контроль за роботою апарату управління;

4)розподілу податкових повноважень щодо зміни податкових ставок і одержання конкретних видів податків (або їх частини) до відповідного бюджету.

Сьогодні висока централізація бюджетних коштів може бути виправдана їх обмеженістю. У цьому випадку органи місцевої влади повинні відповідати за вирішення обмеженого кола питань, а в усьому іншому – бути виконавцями централізованих рішень. Однак така система міжбюджетних відносин вимагає розробки чітких критеріїв оцінки виконання делегованих функцій для здійснення контролю за цільовим і ефективним використанням державних коштів. Крім того, важливою передумовою ефективного витрачання цільових трансфертів є участь одержувача у витратах за рахунок власних коштів. Це призведе до:

- появи додаткових можливостей місцевих органів влади фінансувати економічний напрям (через вивільнення фінансових ресурсів) [14]

- зменшення потреб в управлінні системою і, відповідно, до скорочення видатків на утримання органів управління.

Отже з метою суттєвого розв’язання проблеми міжбюджетних відносин, по-перше, необхідно створити єдиний підхід або розробити національні стандарти щодо фінансування соціальних послуг на Україні.

По-друге, з метою стабілізації міжбюджетних відносин слід збільшити термін перезатвердження норм міжбюджетних розрахунків з одного року хоча б на три роки.

По-третє, створити в трьох регіонах України, що суттєво відрізняються своїми економічними та природними умовами, експериментальні утворення для випереджаючого відпрацювання норм і механізму міжбюджетних відносин на новій основі протягом одного-двох років.

До розв’язання цих проблем мають бути підключені Науково-дослідний інститут при Міністерстві фінансів, а також ВОЗ Міністерства фінансів, які могли б працювати в межах єдиної спільної наукової програми.

Поступове запровадження цих заходів у комплексі з відмовою від формування основних доходів місцевих бюджетів від трансфертів і нормативів дасть змогу:

· сформувати у кожному регіоні комплекс проблем, які можуть бути розв’язані тільки місцевою владою, і тому по-новому постане роль місцевих органів влади у кожному конкретному регіоні;

· сформувати передумови для виходу прибутків підприємств і громадян із тіні й переходу до офіційного сектору економіки;

· збільшити витрати населення і підвищити платоспроможній попит;

· удосконалити механізм фіскального контролю;

· визначити реальну фінансову самостійність кожної одиниці господарства місцевих органів влади і таким чином упорядкувати видатки на них;

· дати змогу місцевим органам влади більшу увагу приділяти економічному зростанню.

   

Висновок

 

 

Власна система міжбюджетних відносин на Україні в умовах становлення самостійної бюджетної системи, побудованої на принципах децентралізму, формується не завжди послідовно та раціонально, чим викликає дискусії з приводу її вдосконалення на всіх рівнях влади. Суперечливість процесу становлення та реформування бюджетної системи та законодавчої бази формування місцевих бюджетів на Україні було висвітлено в першій частині даної роботи. Виявлено, що протягом майже десяти років існування незалежної України питанню міжбюджетних відносин не приділялось належної уваги. Навіть саме поняття таких відносин не було законодавчо визначено. Аналіз літературних джерел з питання міжбюджетних відносин показує, що досі на Україні не має належної теоритчної бази та фундаментальних наукових праць у галузі науки про місцеві фінанси.

 Аналіз динаміки місцевих бюджетів показує, що їх частка в ВВП протягом останніх десяти років скоротилась майже вдвічі. Як наслідок - знизилися стандарти якості життя людей, деградує соціально-культурна сфера. Поглиблюється суперечність між тими завданнями, що покладаються на місцеві органи самоврядування та місцеві органи виконавчої влади і їхніми фінансовими можливостями

Нагальною стала необхідність вирішення наступних проблем бюджетної політики в частині міжбюджетних відносин:

- створення власної стабільної дохідної бази місцевих бюджетів;
- відповідність обсягів податкових надходжень власним і делегованим повноваженням місцевих бюджетів;
- утвердження самостійності бюджетів адміністративно-територіальних одиниць;
- збільшення прозорості місцевих бюджетів шляхом посилення контролю за їхнім виконанням, переходу від стратегії дотацій до стратегії субвенцій, введення єдиної методики планування доходів і видатків.

Проведений аналіз динаміки та структури показників міжбюджетних відносин за 1992-2002 роки засвідчує, що з прийняттям Бюджетного кодексу проблеми міжбюджетних відносин досить залишаються істотними. Так триває зменшення їх дохідної бази та частки у ВВП. Залишаються неврівноваженими регіональні диспропорції фінансування окремих регіонів України. Не відбувається реального перерозподілу фінансових ресурсів від багатих областей менш розвинутим областям. Постійний перегляд складових трансфертної Формули унеможливлює порівняння умов різних місцевих бюджетів та середньострокове планування.

Особливу увагу в ході аналізу різних видів місцевих бюджетів привернули бюджети районів, які не мають власної дохідної бази, крім офіційних трансфертів, та не можуть впливати та рівень дотацій з бюджету, які законодавчо прив’язані до показників області, а не певного району.

Отже, в Україні процес реформування міжбюджетних відносин зводився лише до відокремлення місцевих бюджетів від Державного і забезпечення самостійності первинних суб’єктів місцевого самоврядування. Досвід останніх років переконує, що реформування міжбюджетних відносин потрібно проводити на рівні чіткого визначення функціональних повноважень всіх суб’єктів міжбюджетних відносин, закріплення за ними рівня доходів у відповідності до їх повноважень.

Важливим напрямком вдосконалення міжбюджетних відносин, який розглянуто в останній главі цієї роботи, є розширення дохідної частини місцевих бюджетів шляхом реформування податкового законодавства, а також перекладанням певної частини видатків місцевих бюджетів на кінцевого користувача, що надасть змогу вивільнити значну частину бюджетних коштів для фінансування програм соціального та економічного розвитку регіонів.

 

 

Список літератури

1. Конституція України. Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року

2. Бюджетний кодекс України від 21.06.2001

3. Закон України „Про державний бюджет України на 2001 рік” від 07.12.2000

4. Закон України „Про державний бюджет України на 2002 рік” від 20.12.2001

5. Закон України „Про державний бюджет України на 2003 рік” від 26.12.2002

6. Закон України „Про місцеве самоврядування”

7. Європейська хартія місцевого самоврядування

8. Наказ Міністерства фінансів України 24 лютого 2003 р. № 156 “Про затвердження Типової відомчої класифікації видатків місцевих бюджетів”

9. Постанова ВРУ „Про основі напрямки бюджетної політики на 2002 рік (Бюджетна резолюція)” від 21.06.2001

10. Постанова КМУ „Про затвердження Порядку розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання, субвенцій, коштів,що передаються до бюджету вищого рівняя) та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік” від 29.12.2000

11. Постанова КМУ „Про основні засади складання проекту Державного бюджету України на 2002 рік” від 28.05.2001

12. Альвианская Н.В. Местные бюджеты: понятие, механизм функционирования.// Финансы.-1995.-№9.-с.7-11.

13. Буряк П.О. Міжбюджетні відносини та перспективи формування місцевих бюджетів// Фінанси України.-№6,2001

14. Буряченко А.Є. Палій М.П. Удосконалення фінансового механізму місцевих бюджетів/Фінанси України, № 8, 2003

15. Вейн Серск. Вибір ступеня вирівнювання у формулі для обчислення трансфертів, що застосовується в Україні // Бюджетний і податковий огляд, серпень 2001, сс. 46 – 48

16. Виговська О. Фінансова смерть регіонів провокується з центру. www.part.org.ua

17. Гушта О.В. Шляхи зміцнення бюджетів органів місцевого самоврядування.//Фінанси України.-2000.-№2.-с.69-73.

18. Каун.О.В. Концептуальні засади формування механізму міжбюджетних відносин в Україні.-Фнанси Украіни, № 6, 2001

19. Кириленко О.П. Міжбюджетні відносини: Стан і проблеми удосконалення// Фінанси України.-2000,-№6

20. Коваленко Л.О. Управління бюджетними ресурсами регіону// Фінанси України.-№12,2002

21. Кравченко В. Місцеві фінанси. Навчальний посібник.-К.: Знання,1999.

22. Кравченко В. Фінансові проблеми місцевих органів влади України.//Фінанси України.-1995.- №1.-с.61-63.

23. Кузьменко Н.А. Удосконалення міжбюджетних відносин.// Фінанси України.-1998.-№1.-с.26-27.

24. Кульчицький М.І. Місцеві бюджети і механізм їх формування// Фінанси України.-№9, 2001

25. Луніна І. Місцеві бюджети України: пошук нових підходів до проведення реформ.// Економіка України.- 1998.-№3.-с.31-41.

26. Луніна І.О. Районні бюджети у контексті ефективної системи міжбюджетних відносин. Економіка України.2003-№ 5

27. Мельник С., Криниця С. Про формування місцевих бюджетів.// Економіка України.-2000.-№2.-с.17-23.

28. Мойсеєнков В. Роль місцевих органів самоврядування у формуванні та використанні місцевих бюджетів.// Економіка Украіни.-1996.-№5.-с.25-28.

29. Опарін В.М., Малько В.І., Кондратюк С.Я. Бюджетна система:Навч.-метод.посібник для самостійного вивчення дисципліни.-К.:КНЕУ.-2000.-с.17

30. Падалка В.М., Михайлик Ю.О., Крапивка В.І. Економетричні моделі як засіб прогнозування доходів регіональних бюджетів.//Фінанси України.-1999.-№6.-с.8-17.

31. Полозенко Д. Межбюджетніе взаимотношения – составляющая механизма опережающего экономического развития// Экономика Украины.-№2, 2001

32. Проект підтримки економічної та фіскальної реформи. Освітній семінар для ЗМІ та громадських організацій на тему: “Реформа податку на доходи фізичних осіб та місцеві бюджети: проблеми та перспективи”

33.  Семеко Г.В. Государственное субсидирование и выравнивание местных бюджетов во Франции.// Финансы.-1995.-№.4.-с.52-59.

34. Сидорець О.В. Деякі аспекти фінансового вирівнювання соціально-економчного розвитку регіонів// Фінанси України.-№09, 2001

35. Терьохін С. Розкіш надмірної централізації.//Українські ділові новини.-1996.- №11.-с.3.

36. Чирка Д.М. Напрямки збалансування місцевих бюджетів.//Фінанси України.-1998.-№1.-с.22-25.

37. Чугунок І.Я. Вплив бюджету на економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць// Фінанси України.-№12,2002