О предметной сфере правового регулирования

 

Принятие Государственной Думой в первом чтении новой редакции многострадального закона "О связи" вновь дало толчок для раздумий и предложений. Так, Российский Союз Промышленников и Предпринимателей внес на рассмотрение парламентариев корректировки, изменяющие само видение структуры и механизмов реализации закона. Но существует и масса формальных вопросов к новой редакции закона, которые могут породить серьезные проблемы при его реализации. Здесь представлена точка зрения юриста на некоторые принципиальные аспекты и формулировки этой редакции, которые могли бы стать подспорьем при доработке новой редакции закона Комитетом Думы по энергетике, транспорту и связи для второго чтения[1, с. 17].

В новой редакции федерального закона "О связи" (далее - редакция) сделана попытка усилить комплексность и системность законодательства о телекоммуникациях, создать условия для дальнейшего ускоренного развития инфраструктуры отрасли, разрешить выявившиеся с 1995 г. нестыковки старой редакции. Недаром количество статей в нем возросло с 44 (в действующем законе "О связи") до 69 (в законопроекте).

По мнению Минсвязи России, он полностью гармонизирован с европейским телекоммуникационным законодательством, свидетельством чего являются положительные заключения международных организаций, включая МСЭ. Хотя продвижение вперед налицо, значительное количество вопросов осталось без должного законодательного регулирования, а многие положения вызывают вопросы не только с практической точки зрения, но и с позиций юридической науки, формальной логики и здравого смысла.

Так, безусловными требованиями к любому закону являются строгое и точное следование положениям Конституции РФ, а также согласованность с действующим законодательством. Кроме того, его положения должны как минимум не снижать достигнутый уровень законодательного регулирования отношений в области связи. Исходя из этих критериев, попытаемся сделать анализ положений преамбулы и главы 1 закона. Заложенные в них формулировки, неся на себе "дух закона", будут иметь определяющее значение при подготовке ведомственных нормативных актов и толковании остальных статей закона.

Законопроектом предполагается установить правовые основы деятельности в области связи в Российской Федерации или под ее юрисдикцией, права и обязанности лиц, участвующих в деятельности в области связи или пользующихся услугами. Однако, если действующий закон "О связи" определяет связь как неотъемлемую часть производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации, функционирующую на ее территории как взаимоувязанный производственно-хозяйственный комплекс, который предназначен для удовлетворения нужд граждан, органов государственной власти (управления), обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи, то в новой редакции отсутствуют как определение ключевого понятия "связь", так и ее предназначение.

Это не позволяет с достаточной определенностью говорить о сущности, содержании и сфере регулируемых отношений и, следовательно, очертить сферу правового регулирования нового закона. Вопрос этот принципиально важный, обусловленный разграничением применения норм различных отраслей права и законодательства. А в России, как в федеративном государстве, это имеет еще и конституционное значение.

В новой редакции, как правило, говорится о связи в целом, и можно предположить, что предметом его правового регулирования являются деятельность и общественные отношения в области и электрической, и почтовой связи.

Однако, как и действующий закон "О связи", новая его редакция в основном посвящена отношениям в области электросвязи, в том числе регулированию использования ограниченных ресурсов (радиочастотного и номерного), а нормы, касающиеся почтовой связи, занимают в общем объеме нормативного материала незначительное место. И недаром.

Помимо закона "О связи", в России с 1995 г. действует специальный ФЗ "О почтовой связи", содержащий свой понятийный аппарат и свое регулирование. Кстати, в нем содержатся и определение термина "почтовая связь", и ее предназначение. Область же информатизации является предметом регулирования ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации"[2, с. 14].

Видимо более правильным было бы разделение правовых норм, регулирующих отношения в электросвязи (телекоммуникациях), почтовой связи и информатике, и изменение названия редакции на закон

"О телекоммуникациях (электросвязи)". Использование термина "телекоммуникации" давно стало повсеместным и в законодательстве, и в документах Минсвязи России (как концептуальных, так и нормативных), и в актах международного права, и в документах Европейского Союза (ЕС). Во многих странах СНГ, Балтии и ЕС приняты законы именно о телекоммуникациях.

В ст. 3 новой редакции указывается, что отношения в области связи, не урегулированные в данном законе, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ в области связи. Выделение и введение такой отдельной отрасли права, которая регулировала бы отношения в области связи, не имеет под собой достаточных теоретических и правовых оснований. Напротив, можно утверждать, что это комплексная отрасль законодательства, включающая нормы различных отраслей права. Ведь далеко не все отношения, возникающие в сфере связи, регулируются законами и актами, посвященными области связи.

Например, правовое и имущественные отношения участников гражданского оборота в области связи регулируются гражданским законодательством. А в соответствии с определением радиочастотного спектра как ограниченного естественного, т. е. природного ресурса (ст. 44 Устава МСЭ), регулирование его использования необходимо осуществлять нормами природноресурсного права. Указанные отрасли законодательства обладают своими особенностями правового регулирования.

При всей специфичности радиочастотного ресурса и необходимости учета положений международно-правовых актов (Устава, Конвенции и Административных регламентов МСЭ), вряд ли было бы правильным отказываться от общих подходов теории и практики регулирования использования природных ресурсов, наработанных в России.

При определении источников правового регулирования и их места в системе законодательства следует учитывать, что радиочастотный ресурс используется как в электросвязи, так и в не связанных с ней отраслях (медицина, наука, промышленность, оборона, сфера быта и др.). Поэтому представляется более обоснованной точка зрения о разработке и принятии отдельного федерального закона о государственном регулировании использования радиочастотного ресурса. Подобные законы приняты, например, в Узбекистане и Украине.

Необходимо также отметить, что ст. 3 новой редакции относит к сфере действия закона "О связи" регулирование любых отношений, находящихся в юрисдикции РФ и связанных с созданием и эксплуатацией всех сетей и сооружений связи, оказанием различных услуг электрической и почтовой связи, использованием радиочастотного спектра.

Столь всеобъемлющая формула наводит на мысль, что предлагаемая модель публичного регулирования на территории России всякой (любой) деятельности в области связи не допускает никакой саморегуляции, например, использования широко известных правовых методов частно-правового и локального регулирования. Такой подход напоминает государственную "всерегламентацию" хозяйственной, общественной и частной жизни, последствия каковой, нам хорошо знакомы.

В новых (рыночных) условиях более эффективно было бы законодательно отделить те области деятельности в сфере связи, которые действительно требуют исключительно публичного государственного регулирования, от областей, где общество и граждане могли бы свободно реализовывать конституционное право на использование своих способностей для предпринимательской и иной, не запрещенной законом деятельности. В таких областях они могли бы действовать по своему усмотрению, применяя как средства частноправового (локального) регулирования, так и иные средства социального регулирования и контроля.