Функции следственного аппарата

Следователь - это должностное лицо органов прокуратуры, внутренних дел, органов Федеральной Службы Безопасности, назначенное на эту должность в установленном порядке для осуществления предварительного расследования по уголовным делам в пределах своей компетенции. Компетенция следователей названных ведомств определена в УПК России в ст. 151, которая посвящена подследственности уголовных дел.

В законе органами предварительного следствия названы не органы расследования, а должностные лица (ст. 151 УПК России). Этим подчеркивается то, что производство предварительного следствия - исключительная компетенция следователей. Принадлежность следователя к какому-либо органу не влияет на его процессуальное положение. Закон наделяет всех следователей одинаковым объёмом процессуальных полномочий, для всех следователей всей системы правоохранительных органов.

Однако нельзя не согласиться с тем, что отсутствие в настоящее время единого следственного аппарата не обеспечивает эффективности ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею.

Создаются объективно разные условия для прокурорского надзора за расследованием, осуществляемым различными органами, несмотря на единство процессуального регламента. Ведомственная разобщённость следственных органов только тормозит дальнейшее усиление борьбы с преступностью.

В настоящее время предварительное следствие по уголовным делам производят следователи трех ведомств: прокуратуры, органов безопасности, органов внутренних дел.

Принадлежность следователей к любому из этих ведомств негативно сказывается на качестве предварительного следствия и на соблюдении прав граждан.

Наличие следователей в ведомствах, отвечающих за борьбу с преступностью (в первую очередь - за раскрытие преступлений) приводит к массовым нарушениям законности при расследовании уголовных дел. Следователь, от которого во многом зависят основные показатели работы спецслужб (раскрываемость) в свою очередь зависит от руководства ведомства (предоставление служебных помещений и транспорта, предоставление жилья, распределение социальных благ и т.п.).

Не многим лучше зависимость следователя от прокурора, когда следователь служит в прокуратуре. В этом случае прокурор, осуществляя надзор за законностью на предварительном следствии, как бы осуществляет надзор за самим собой - ведь следователь это сотрудник его собственного аппарата. Отсюда и не единичные случаи некритического отношения прокуроров к даче санкций на аресты и обыски, утверждению обвинительных заключений. В немалой степени этим объясняется и обвинительный уклон прокуроров в судах, когда они поддерживают обвинение во что бы то ни стало, ведь оправдание - это брак в работе коллеги по ведомству, сослуживца.[2]

Органы различных ведомств, выполняя возложенную на них функцию борьбы с преступностью, неизбежно вовлекают в решение этой задачи подчиненного им следователя. В результате принцип процессуальной самостоятельности следователя, закрепленный в процессуальном законодательстве, оказывается декларативным.

Создание единого следственного аппарата позволит выделить предварительное следствие в самостоятельную отрасль государственной деятельности, не зависящую от задач и ведомственных интересов отдельных органов государственной власти, осуществляющих предварительное следствие в настоящее время.

Разграничение функций и зон ответственности органов государственной власти в сфере расследования преступлений позволит устранить элементы монополизма различных органов на различных стадиях раскрытия преступлений.

Четкое разграничение полномочий и ответственности всех участников уголовного процесса на досудебных стадиях обеспечит их взаимный контроль, что затруднит возникновение так называемых "заказных" уголовных дел, сведет к минимуму возможность необоснованного прекращения уголовных дел, что явится существенным шагом на пути устранения причин и условий, порождающих коррупцию и злоупотребления в правоохранительных органах.

Вопрос о создании единого следственного аппарата на протяжении многих лет привлекает внимание научных и практических работников. Он неоднократно подвергался обсуждению в юридической литературе. Свою позицию по этому вопросу высказали многие видные учёные процессуалисты и практические работники.

Характерно, что почти все они, так или иначе, признают необходимость создания единого следственного аппарата. Предлагается в основном три организационные формы органа по раскрытию и расследованию преступлений:

передача всего следственного аппарата в органы внутренних дел;

передача следствия в органы прокуратуры;

создание единого следственного органа в форме Следственного
Комитета при Правительстве РФ на правах Министерства.

Следователи МВД сейчас расследуют более 80% всех уголовных дел в стране. Однако очевидно, что сосредоточение предварительного следствия в аппарате МВД, в распоряжении которого помимо этого находятся такие мощные административные рычаги государственной власти, как службы охраны общественного порядка, оперативно-розыскной работы и дознание, внутренние войска, является тормозом на пути демократизации нашего общества. Такое многообразие разноплановых функций, как приём, учёт, регистрация поступающих заявлений, сообщений о совершённых преступлениях; проведение оперативно-розыскных мероприятий; производство предварительного следствия не оправдано и не рационально. А также имеет ряд отрицательных последствий, так как не может гарантировать обеспечения прав и законных интересов участников процесса. Процессуальная деятельность, в которой реализуется проведение неотложных следственных действий и дознание, практически сливается с оперативно-розыскной и иной административной деятельностью органов МВД. Оперативно-розыскные методы довлеют над процессуальными формами доказывания. Процессуальная деятельность следователей МВД оказывается под административным контролем, что ограничивает их независимость, поскольку реально следователи МВД находятся в подчинении не только начальника следственного отдела УВД (ОВД), но и начальника УВД (ОВД).

Следственный аппарат прокуратуры приобрёл значительный опыт борьбы с коррупцией, взяточничеством, другими должностными преступлениями. Поэтому многие считают, что следствие в прокуратуре надо сохранить. Однако как отмечают противники этой позиции, переключение прокуратуры на расследование уголовных дел привело к ослаблению обще надзорной работы и надзора за следствием. Прокуратура перестала быть гарантом соблюдения законности и справедливости. Прямое руководство собственным следственным аппаратам с одновременным осуществлением функции государственного обвинения, так или иначе, ведёт к обвинительному уклону в её деятельности. Истина... И только истина. Однако не следует забывать, что уголовное преследование является одной из функций прокуратуры, а руководство следственным аппаратом обусловлено надзорными полномочиями. Но тем не менее, ведомственное отделение производства предварительного следствия от функций прокурорского надзора за ним будет способствовать повышению объективности этого надзора, создаст дополнительные гарантии законности расследования и рассмотрения дел в суде.

Деятельность следователей едина и специфична по своей юридической природе, задачам, принципам, содержанию и методам. Это даёт основание полагать, что процесс формирования следственного аппарата должен развиваться в направлении создания специального и самостоятельного органа в системе правоохранительных органов государства. Этой позиции придерживается большинство процессуалистов.

Попытки установить критерии отнесения уголовного дела к подследственности того или иного правоохранительного органа ни к чему не приводят. На практике зачастую очень сложно сразу определить окончательную юридическую оценку (квалификацию) того или иного деяния, что неизбежно порождает споры и нарушения правил о разграничении компетенции различных ведомств.

Предварительное следствие, как известно, занимает в уголовном судопроизводстве самостоятельное место и является особой формой государственной деятельности, которая строго регламентирована уголовно-процессуальным законодательством. Поэтому следственный аппарат не должен быть организационно связан с розыском или прокурорским надзором.

Независимое же предварительное следствие может и должно стать механизмом контроля за деятельностью оперативных служб, средством выявления беззаконий. Отсюда и стремление ведомств безопасности и внутренних дел удержать следователей в своём подчинении, противиться их независимости.

Образование единого следственного аппарата и его органов на местах станет одним из средств построения правового государства, которое позволит создать единую систему подготовки и переподготовки следственных кадров, научно-технического и методического обеспечения, оптимальной организации расследования преступлений, что в конечном итоге положительно скажется на состоянии борьбы с преступностью и укреплении правопорядка, защите прав и законных интересов граждан.

2.2. Изменения в законодательстве РФ

В настоящее время в Государственной Думе на рассмотрении находится проект закона "Об органах предварительного следствия в РФ".

В законопроекте предлагается конституировать органы предварительного следствия в стране как самостоятельное ведомство Федеральную службу расследований. Следователи, состоя на службе в ведомстве, которое кроме производства предварительного следствия никаких других функций не исполняет, сохранят зависимость от прокурора и суда но лишь постольку, поскольку прокурор и суд осуществляют прокурорский надзор за законностью в ходе следствия и судебный контроль за соблюдением прав граждан при производстве расследования.

В настоящее время мотивы поведения должностных лиц правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, определяются условным делением преступлений на две категории: преступления, дела о которых расследуются следователями соответствующих ведомств (МВД, ФСБ, ФСНП) и преступления, дела о которых расследуются следователями прокуратуры - "чужого" ведомства. За расследование дел о преступлениях, расследуемых следователями "своего" ведомства указанные должностные лица несут ответственность в полной мере. Что касается наиболее тяжких преступлений, дела о которых расследуются следователями прокуратуры, то ответственность оперативно-розыскных служб ограничивается здесь только рамками оперативного сопровождения. В результате этого у руководителей оперативно-розыскных служб существуют различные подходы к оперативному обеспечению предварительного следствия независимо от степени общественной опасности преступлений и сложности расследования.1

Создание Федеральной службы расследований устранит ведомственный подход к оперативному обеспечению предварительного следствия, что позволит существенно повысить уровень ответственности правоохранительных органов за качество оперативно-розыскных мероприятий по наиболее тяжким преступлениям, дела о которых расследуются в настоящее время следователями прокуратуры.

С целью разграничения функций и ответственности органов предварительного следствия и оперативно-розыскных служб следует возложить на органы внутренних дел регистрацию заявлений о криминальных происшествиях, а на органы Федеральной службы расследований - учет преступлений и лиц, их совершивших. Это разграничение позволит создать механизм, в значительной мере предотвращающий сокрытие преступлений от учета. Такая система ведения уголовной статистики позволит иметь более объективную информацию о состоянии преступности в стране и обеспечит повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан, пострадавших от преступлений.

На Федеральную службу расследований Российской Федерации и ее органы не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных законом.

Задачами органов предварительного следствия в Российской Федерации законопроект провозглашает:

- организацию предварительного следствия и производство предварительного следствия по уголовным делам в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации;

- принятие в пределах своей компетенции по расследуемым уголовным делам мер обеспечения возмещения гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям ущерба, причиненного им в результате совершения преступлений;

- принятие в пределах своей компетенции мер к восстановлению чести, достоинства и иных прав граждан, подвергнувшихся незаконному задержанию, аресту и привлечению к уголовной ответственности;

- принятие в пределах своей компетенции по расследуемым уголовным делам мер к выявлению причин и условий, способствовавших совершению преступлений и мер к их устранению;

- учет преступлений и лиц, их совершивших.

В соответствии с возложенными на них задачами органы предварительного следствия должны анализировать следственную практику, организацию и результаты деятельности следователей, разрабатывать и реализовывать меры по повышению качества и сокращению сроков производства расследования; организовывать взаимодействие следователей с органами, осуществляющими оперативно-розыскную, экспертно-криминалистическую деятельность, дознание, прокурорский надзор и судебный контроль по уголовным делам; изучать правоприменительную практику следователей и осуществлять разработку предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации; обеспечивать эффективную кадровую политику, подбор, расстановку и воспитание следственных кадров, повышение их квалификации и профессионального мастерства.

Законопроектом предусмотрено, что Федеральная служба расследований Российской Федерации и ее органы должны осуществлять свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Следователи Федеральной службы расследований Российской Федерации, а также Директор Федеральной службы расследований Российской Федерации, начальники управлений и отделов Федеральной службы расследований Российской Федерации и их заместители при расследовании уголовных дел подчиняются только указаниям прокурора и постановлениям (определениям) суда, данными в пределах их полномочий в соответствии с действующим законодательством.

Предполагается, что систему органов и учреждений предварительного следствия Российской Федерации будут составлять Федеральная служба расследований Российской Федерации, Следственные управления субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные следственные управления, городские и районные следственные отделы, другие территориальные военные и иные специализированные следственные отделы, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий.

Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов предварительного следствия, не входящих в единую систему Федеральной службы расследований Российской Федерации, не допускается.

Федеральная служба расследований Российской Федерации обеспечивает расследование наиболее сложных уголовных дел и уголовных дел о преступлениях, совершенных на территории нескольких субъектов Российской Федерации, а также осуществляют организационно-методическое руководство деятельностью всех органов предварительного следствия в Российской Федерации. В составе Федеральной службы расследований Российской Федерации образуется на правах структурного подразделения Главное военное следственное управление, возглавляемое заместителем Директора Федеральной службы расследований Российской Федерации.1

Следственные управления субъектов Российской Федерации обеспечивают расследование наиболее сложных уголовных дел и уголовных дел о преступлениях, совершенных на территории нескольких городов, районов и иных территориальных образованиях, входящих в субъект Российской Федерации, а также осуществляют организационно-методическое руководство деятельностью городских, районных и приравненных к ним территориальных Следственных отделов.

Городские, районные и приравненные к ним территориальные Следственные отделы обеспечивают расследование уголовных дел обо всех преступлениях, совершенных на их территории, кроме дел, относящихся к компетенции вышестоящих, специализированных и военных Следственных управлений и отделов.

Приказом Директора Федеральной службы расследований Российской Федерации могут быть образованы специализированные следственные управления и отделы на правах соответственно Следственных управлений субъектов Российской Федерации, городских и районных следственных отделов для расследования преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства, а также преступлений, совершенных на объектах оборонной промышленности, железнодорожном, воздушном и водном транспорте.

Административный контроль за деятельностью следователя по расследованию преступлений сводится к минимуму. Начальники следственных управлений (отделов) утрачивают процессуальные полномочия по руководству следователями. Над следователем не должно быть иных начальников, кроме закона. Следователь при расследовании должен ориентироваться не на мнение начальства, а на судебную перспективу дела. Такой подход позволит противодействовать появлению (нередкому сегодня) "заказных" уголовных дел.

С целью усиления гарантий независимости следователей большое внимание в законопроекте уделено вопросам прохождения службы следователями, порядку их назначения на должность и освобождения от должности. Предусмотрено, в частности, что следователей и старших следователей районного звена назначать на должность должны начальники Следственных управлений субъектов Российской Федерации, следователей по особо важным делам и старших следователей по особо важным делам как центрального аппарата, так и Следственных управлений субъектов Российской Федерации (и к ним приравненных) должен назначать на должность руководитель ведомства - Директор Федеральной службы расследований Российской Федерации.

Руководителей ведомства - Директора Федеральной службы расследований Российской Федерации и его заместителей - предлагается назначать на должности указом Президента Российской Федерации.

Заключение

В заключение данного исследования представляется целесообразным сделать следующие обобщения и выводы.

1. Следователь - процессуально самостоятельный орган расследования, участник уголовно-процессуальной деятельности. Ему предоставлены широкие полномочия, которые необходимо рассматривать в неразрывной связи с целями, назначением и принципами уголовного процесса, руководствуясь требованиями уголовно-процессуального законодательства, соблюдение которых определяет реализацию, предоставленных следователю прав и возложенных на него обязанностей.

Предварительное расследование как стадия уголовного процесса представляет собой, прежде всего, регулируемую законом деятельность следователя по установлению и процессуальному закреплению доказательств, в целях полного и быстрого раскрытия преступлений, изобличения виновных и привлечения их к уголовной ответственности. Эта деятельность следователя осуществляется под надзором прокурора, процессуальным контролем суда (судьи), начальника следственного отдела и направлена на пресечение и предупреждение преступлений, выяснение и устранение обстоятельств, способствующих совершению преступлений.

Следователь не подменяет суд, прекращая уголовное дело по не
реабилитирующим основаниям. Однако по причинам практического характера должен быть усилен контроль со стороны прокурора за прекращением дел по любым основаниям.

В УПК Российской Федерации следует, на наш взгляд, внести дополнения: - систематизировать, более полно и чётко регламентировать
его права и обязанности.

Процессуальная деятельность - совокупность функций, которая
охватывает все без исключения регулируемые процессуальным законом
действия и решения государственных органов, должностных лиц и граждан, участвующих в уголовно-процессуальных отношениях. То есть, уголовно-процессуальная функция отдельный компонент уголовно-
процессуальной деятельности, который различается по особым непосредственным целям, достигаемым в итоге производства по уголовному делу.
Под уголовно-процессуальной функцией следователя следует понимать не
отдельные действия следователя, а всю его деятельность, то есть совокупность действий и решений, объединённых единством цели. Уголовно
процессуальная функция следователя выражается в реализации им своих
собственных полномочий.

При расследовании же следователь осуществляет уголовное преследование, которое является основной его функцией, в основе которого лежит обвинение. Следовательно, следователь на предварительном следствии представляет сторону обвинения. Поэтому на этой стадии уголовного процесса как одна из важнейших гарантий объективности существует защита.

Уголовное преследование в форме обвинения включает его объективное содержание:

собирание доказательств, уличающих обвиняемого и
устанавливающих отягчающие его вину обстоятельства;

применение к обвиняемому различного рода принудительных
мер: мер пресечения, обысков, освидетельствований и др.;

обоснование обвинения перед судом, усилия направленные на то,
чтобы убедить суд в виновности обвиняемого и в необходимости приме-
нения к нему наказания. Обвинение является основной формой уголовного преследования.

6. В результате проведённого исследования установлены основные причины нарушения законности следователями - слабый, неэффективный и разобщённый организационный и процессуальный контроль со стороны начальников следственных подразделений и надзор со стороны прокурора. Необходимо изменить ту обстановку, которая сложилась в настоящее время, устранить несовершенство ведомственного процессуального контроля за деятельностью следователя, повысить роль прокурорского надзора в стадии предварительного расследования, ориентировать эти формы контроля на предупредительный характер их осуществления. Конструируя взаимоотношения следователя, начальника следственного подразделения и прокурора, следует исходить из общности решаемых ими процессуальных задач. На данном этапе организационного построения системы предварительного следствия, независимо от ведомственной принадлежности следователя, его отношения со своим начальником - прокурором либо начальником следственного отдела - должны носить только процессуальный характер, в чётком и строгом соответствии с нормами УПК России.

7. В современных условиях борьба с преступностью даёт ощутимые результаты там, где следователь действует, не изолировано, а в тесном сотрудничестве с оперативными работниками различных органов дознания. Задачу быстрого и полного раскрытия преступлений в подавляющем большинстве случаев следователь может выполнить только тогда, когда он взаимодействует с органами дознания. Важным направлением координации действий в борьбе с преступностью является правильное взаимодействие следователей и органов дознания, неуклонного сочетания следственных и оперативно-розыскных мероприятий. От характера взаимодействия во многом зависит успех раскрытия преступления. Ведомственная принадлежность следственных аппаратов, несомненно, сказывается на характере их взаимодействия с оперативными работниками. Однако, существующая система взаимодействия между следователем и органами дознания не достаточно эффективна, является одной из слабейших позиций в организации борьбы с преступностью, не отвечает в полной мере требованиям сегодняшнего дня.

К сожалению, взаимодействие следователя с органами дознания лишь в общих чертах, с точки зрения прав и обязанностей, регулируется уголовно-процессуальным законом. Этих предписаний не достаточно, поскольку они не являются системными и не в полной мере отражают функциональную связь оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности.

Следует признать целесообразным, чтобы весь комплекс вопросов, связанных с использованием органов дознания в интересах уголовного судопроизводства, стал предметом подробного регулирования уголовно-процессуального законодательства. Следует регламентировать все отношения, которые могут возникать между следователем и органами дознания, обеспечивая продуманную и реально оправданную расстановку сил. Назрела необходимость нормативного регулирования организационных форм, условий и содержания взаимодействия следователя и органов дознания. В законе должны быть заложены основы нормативного регулирования тактики взаимодействия. При этом, определяющим критерием следственной и оперативной работы должно быть строгое соблюдение законности, при сохранении ведущей роли следователя.

8. В научных кругах проходит дискуссия, связанная с обсуждением судебно-правовой реформы, и, прежде всего радикальных изменений, которые должны охватить весь правоохранительный механизм, включая предварительное следствие. Нужно решительно избавляться от внутренних недостатков системы предварительного следствия, принципы функционирования и организационного построения которой не отвечают требованиям демократизации общества. Идёт трудный поиск таких форм работы следственных органов, которые способны обеспечить защиту прав и свобод граждан, общественных и государственных интересов.

Функция производства предварительного следствия уже приобрела достаточно самостоятельный характер. И многие проблемы можно решить, если последовательно реализовать идею о создании единого органа, осуществляющего предварительное расследование - Федеральной службы расследований, высказанную в разное время многими процессуалистами и закреплённую в Концепции судебной реформы в Российской Федерации. Надо установить единый порядок расследования преступлений и сосредоточить эту работу во вневедомственном органе, потому что реальная угроза самостоятельности следователя в настоящее время исходит от места следователя в системе правоохранительных органов. Нужна комплексная программа, предусматривающая значительные финансовые затраты, кардинальное техническое и информационное переоснащение следствия.

 

СПИСОКО ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ: