Депортация из Российской Федерации или отказ во въезде В российскую федерацию

35. Компетентный орган государственной власти, такой как Министерство иностранных дел Российской Федерации или Федеральная службы безопасности Российской Федерации, может принять решение о нежелательности пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации. Такое решение может быть принято в отношении иностранного гражданина, если он незаконно проживает на территории Российской Федерации или если его проживание законно, но создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, или общественному порядку, или здоровью населения и т.д. Если такое решение принято, иностранный гражданин должен покинуть территорию Российской Федерации, иначе он будет депортирован. Такое решение также является законным основанием для последующего отказа в разрешении на повторный въезд рассматриваемого лица в Российскую Федерацию (статья 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в редакции от 10 января 2003 г.; далее - Закон о въезде в Российскую Федерацию).

36. При выявлении обстоятельств, указанных в статье 25.10 Закона о въезде в Российскую Федерацию органы внутренних дел оформляют подтверждающие материалы, проект решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации и направляют материалы и проект решения в Федеральную миграционную службу для утверждения. Сотрудники Федеральной миграционной службы докладывают материалы Директору Федеральной миграционной службы и обязаны проинформировать сотрудников органов внутренних дел о принятом решении. Сотрудники органов внутренних дел должны незамедлительно довести решение до сведения иностранного гражданина, чье пребывание на территории Российской Федерации признано нежелательным (пункты 2 - 6 Инструкции об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по принятию решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации, утвержденная приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 17 августа 2004 г. N 510).

Содержание под стражей с целью дальнейшего выдворения

37. Пункт 5 статьи 32.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет судам Российской Федерации поместить иностранного гражданина под стражу с целью административного выдворения из страны. Пункт 1 статьи 27.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает, что административное содержание под стражей применяется в исключительных случаях, если оно необходимо для справедливого и безотлагательного рассмотрения дела об административном правонарушении или для исполнения наказания.

38. Пункт 9 статьи 31 и пункт 5 статьи 34 Закона об иностранных гражданах закрепляют, что иностранный гражданин, в отношении которого вынесено Постановление об административном выдворении или о депортации, может быть помещен под стражу до исполнения указанного постановления. Помещение под стражу должно быть санкционировано судом.

Компенсация за незаконное ограничение свободы

39. Федеральное или территориальное казначейство несет ответственность - независимо от вины государственных должностных лиц - за ущерб, причиненный лицу незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением меры пресечения в виде заключения под стражу или подписки о невыезде или незаконным административным наказанием в виде задержания или общественных работ (часть первая статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации). Ущерб, причиненный лицу незаконными действиями органов следствия или прокуратуры, выразившийся в иной форме, чем перечислены выше, компенсируется на общих основаниях, свидетельствующих об ответственности за причинение вреда, то есть при условии доказанности вины лица, причинившего ущерб (статья 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации в совокупности со статьей 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации).

40. Суд может признать причинителя ущерба ответственным за моральный вред, понесенный лицом действиями, нарушающими его/ее личные неимущественные права, такие как право на неприкосновенность личности и на свободу передвижения (статьи 150 и 151 Гражданского кодекса Российской Федерации). Моральный вред подлежит возмещению независимо от вины причинителя вреда в случаях незаконного осуждения или привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения меры пресечения в виде заключения под стражу или подписки о невыезде или незаконного административного наказания в виде задержания или общественных работ (часть вторая статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Право

I. Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции

41. Заявители утверждали, ссылаясь на статью 8 Конвенции, что отказ в предоставлении первому заявителю вида на жительство и последующее решение о его депортации в Китай повлекли нарушение их права на уважение семейной жизни. Статья 8 Конвенции звучит следующим образом:

"1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.

2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".

А. Приемлемость жалобы

42. Власти Российской Федерации утверждали, что в целях пункта 1 статьи 35 Конвенции окончательным решением по делу являлось Постановление от 4 ноября 2004 г., которым отказ в предоставлении заявителю вида на жительство был признан законным. Последовавшее решение о депортации было просто последствием отказа в предоставлении вида на жительство. Поэтому шестимесячный срок начал течь с 4 ноября 2004 г. Заявители подали жалобу в Европейский Суд только 25 ноября 2005 г., не выполнив, таким образом, требование о соблюдении шестимесячного срока. Более того, заявители не обжаловали Постановление от 4 ноября 2004 г. Следовательно, они не исчерпали внутригосударственные средства правовой защиты.

43. Заявители настаивали, что они обжаловали Постановление от 4 ноября 2004 г. Они также утверждали, что в целях пункта 1 статьи 35 Конвенции окончательным судебным решением являлось Постановление от 9 сентября 2005 г., которым были отклонены их просьба о выдаче вида на жительство и требование компенсации морального вреда.

44. Европейский Суд отмечает, что заявители обжаловали Постановление от 4 ноября 2004 г. в Хабаровский краевой суд, который рассмотрел жалобу и отклонил ее 18 января 2005 г. (см. выше, § 15). Поэтому Европейский Суд убежден, что заявители исчерпали внутригосударственные средства правовой защиты.

45. Европейский Суд также отмечает, что заявители обжалуют общий эффект, оказанный на их семейную жизнь рядом решений властей Российской Федерации против заявителя, а именно отказом в выдаче вида на жительство, поддержанным решениями судов Российской Федерации от 18 января и 9 сентября 2005 г. и постановлением о депортации от 12 ноября 2005 г. Подав жалобу 25 ноября 2005 г., в течение шести месяцев после издания Постановления о депортации, заявители выполнили требования пункта 1 статьи 35 Конвенции.

46. Европейский Суд приходит к выводу, что возражение властей Российской Федерации должно быть отклонено. Европейский Суд полагает, что данная жалоба не является явно необоснованной по смыслу пункта 3 статьи 35 Конвенции, и не было установлено и иных оснований для признания жалобы неприемлемой. Следовательно, она должна быть признана приемлемой для рассмотрения по существу.

В. Существо жалобы

Наличие вмешательства

47. Власти Российской Федерации оспорили утверждение о том, что имело место вмешательство в семейную жизнь заявителей.

48. Заявители утверждали, что заявитель проживал в Российской Федерации с 1994 года. Женившись на заявительнице и став отцом двух детей, он установил семейную жизнь в России. Отказ в выдаче ему вида на жительство и решение о депортации явились вмешательством в семейную жизнь заявителей.

49. Европейский Суд отмечает, что Конвенция не гарантирует как таковое право иностранца въезжать в страну или проживать в ней. Согласно установившемуся международно-правовому законодательству и своим договорным обязательствам государство имеет право контролировать въезд иностранных граждан на свою территорию (см. среди других примеров Постановление Европейского Суда по делу "Бултиф против Швейцарии" (Boultif v. Switzerland), жалоба N 54273/00, ECHR 2001-IX, §39). Если речь идет об иммиграции, нельзя считать, что статья 8 Конвенции накладывает на государство общее обязательство уважать решение женатых пар на выбор места совместного проживания и санкционировать воссоединение членов семьи на своей территории (см. Постановление Европейского Суда по делу "Гюль против Швейцарии" (Gul v. Switzerland) от 19 февраля 1996 г., Reports of Judgments and Decisions 1996-I, § 38). Однако выдворение лица из страны, в которой проживают близкие члены его семьи, может составлять вмешательство в право на уважение семейной жизни, гарантированное пунктом 1 статьи 8 Конвенции (см. приведенное выше Постановление Европейского Суда по делу "Бултиф против Швейцарии" (Boultif v. Switzerland), §39).

50. Как Европейский Суд неоднократно подтверждал, статья 8 Конвенции не может толковаться как гарантирующая, как таковая, право на определенную категорию вида на жительство. Если внутригосударственное законодательство закрепляет несколько категорий видов на жительство, Европейский Суд должен проанализировать правовые и практические последствия выдачи определенного вида на жительство. Если вид на жительство позволяет его владельцу проживать на территории выдавшей разрешение страны и свободно осуществлять право на уважение личной и семейной жизни, предоставление такого вида на жительство является в принципе достаточной мерой для того, чтобы отвечать требованиям указанного положения. В таких случаях Европейский Суд не уполномочен решать, должен ли лицу быть предоставлен тот или иной правовой статус, поскольку этот выбор отнесен исключительно на усмотрение властей государства (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Сысоева и другие против Латвии" (Sisojeva and Others v. Latvia), жалоба N 60654/00, ECHR 2007-..., §91 с дальнейшими ссылками).

51. Заявители состоят в браке с 1994 года и имеют двух детей. Европейский Суд убежден, что их отношения составляли семейную жизнь. Заявительница и дети являются гражданами Российской Федерации, которые родились в Российской Федерации и проживают в этой стране всю жизнь. С 1994 по 1996 год и с 2001 года по августа 2003 г. заявитель законно проживал в Российской Федерации со своими женой и детьми на основании возобновляемой рабочей визы. В 2003 году он обратился за видом на жительство, право на который он получил согласно закону, принятому в 2002 году (см. выше, § 32). Однако в удовлетворении заявления было отказано со ссылкой на соображения государственной безопасности, и от заявителя потребовали покинуть Российскую Федерацию. Поскольку он не уехал, было принято решение о его депортации. Постановление о депортации действует до сих пор и подлежит исполнению, и угроза депортации не миновала. Поэтому Европейский Суд приходит к выводу, что меры, предпринятые властями Российской Федерации в отношении заявителя, являлись вмешательством в право заявителей на уважение их семейной жизни (сравни с Постановлением Европейского Суда по делу "Башир и другие против Болгарии" (Bashir and Others v. Bulgaria) от 14 июня 2007 г., жалоба N 65028/01, §37, и Постановление Европейского Суда по делу "Мусса и другие против Болгарии" (Musa and Others v. Bulgaria) от 11 января 2007 г., жалоба N 61259/00, §58).

Оправданность вмешательства

52. Европейский Суд повторяет, что вмешательство в право лица на уважение личной и семейной жизни будет являться нарушением статьи 8 Конвенции, если только оно не "предусмотрено законом", преследовало законную цель или цели, указанные в пункте 2 статьи 8 Конвенции, и было "необходимо в демократическом обществе" в том смысле, что было пропорционально поставленным целям (см. среди других примеров Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Сливенко против Латвии" (Slivenko v. Latvia), жалоба N 48321/99, ECHR 2003-X, § 99).

(а) Доводы сторон

53. Власти Российской Федерации утверждали, что заявитель обратился за видом на жительство после истечения срока действия визы и что его проживание на территории Российской Федерации стало незаконным. Отказ в предоставлении вида на жительство и Постановление о депортации были обусловлены незаконным пребыванием заявителя в стране, которое влекло наказание в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Суды Российской Федерации подтвердили, что эти решения были законными и обоснованными.

54. Заявители утверждали, что в выдаче вида на жительство было отказано со ссылкой на соображения государственной безопасности. Пребывание первого заявителя на территории Российской Федерации стало незаконным в результате этого отказа. Отказ в выдаче вида на жительство и Постановление о депортации не преследовали законной цели. Заявитель никогда не привлекался к уголовной ответственности, и не было никаких доказательств того, что он представлял угрозу государственной безопасности. Более того, Постановление о депортации было вынесено Федеральной миграционной службой в нарушение законодательства Российской Федерации, поскольку Постановление не было утверждено судом в соответствии с процедурой, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

(b) Мнение Европейского Суда

55. Европейский Суд рассмотрит сначала, было ли вмешательство "предусмотрено законом". Власти Российской Федерации обосновали свои решения двумя положениями: пунктом 1 статьи 7 Закона об иностранных гражданах, закрепляющим, что в выдаче разрешения на проживание могло быть отказано, если иностранный гражданин представлял угрозу безопасности Российской Федерации или ее граждан, а также статьей 25.10 Закона о въезде в Российскую Федерацию, предоставляющей властям право издания решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации и о его депортации. Поэтому Европейский Суд убежден, что отказ в предоставлении заявителю разрешения на проживание и Постановление о депортации были предусмотрены законом.

56. Европейский Суд неоднократно указывал, что выражение "предусмотрено законом" не просто требует, чтобы оспариваемая мера основывалась на положениях внутригосударственного законодательства, но также и ссылается на качество рассматриваемого закона, требуя, чтобы он был доступнее соответствующим лицам и сформулирован с достаточной точностью, чтобы позволить указанным лицам - с помощью совета, при необходимости - предвидеть в степени, разумной в конкретных обстоятельствах, последствия, которые может повлечь то или иное деяние. Закон должен быть составлен в достаточно ясных формулировках, чтобы дать гражданам надлежащее представление об обстоятельствах и условиях, при которых органы государственной власти имеют право прибегать к оспариваемым мерам. Кроме того, внутригосударственное законодательство должно предоставлять средство правовой защиты от произвольного вмешательства властей в права, гарантированные Конвенцией. В вопросах, затрагивающих основополагающие права человека, было бы нарушением принципа верховенства права - одного из основных принципов демократического общества, гарантированных Конвенцией - формулировать дискреционные полномочия органа исполнительной власти в терминах, свидетельствующих о неограниченных возможностях. Следовательно, закон должен устанавливать пределы такой свободы усмотрения компетентных властей и способ ее осуществления с достаточной ясностью, учитывая законную цель рассматриваемой меры, чтобы предоставить лицу надлежащую защиту от произвольного вмешательства в его права (см. Постановление Европейского Суда по делу "Лупса против Румынии" (Lupsa v. Romania), жалоба N 10337/04, ECHR 2006-..., §§32 и 34, Постановление Европейского Суда по делу "Аль-Нашиф против Болгарии" (Al-Nashif v. Bulgaria) от 20 июня 2002 г., жалоба N 50963/99, §119, и Постановление Европейского Суда по делу "Малоун против Соединенного Королевства" (Malone v. United Kingdom) от 2 августа 1984 г., Series A, N 82, §§67 и 68).

57. Закон об иностранных гражданах и Закон о въезде в Российскую Федерацию были официально опубликованы и доступны заявителям. В законах определяются обстоятельства, при которых в выдаче разрешения на проживание может быть отказано и может быть оформлено Постановление о депортации. В частности, в законах указано, что такие меры могут быть осуществлены в отношении иностранного гражданина, если он представляет угрозу государственной безопасности или незаконно проживает в Российской Федерации. Законы предоставляют властям широкую свободу усмотрения относительно того, какие деяния представляют угрозу государственной безопасности. Однако закон, наделяющий свободой усмотрения, сам по себе не нарушает требование "предвидимости" (см. Постановление Европейского Суда по делу "Олссон против Швеции (N 1)" (Olsson v. Sweden (no. 1)) от 24 марта 1988 г., Series A, N 130, § 61). Это требование не заходит настолько далеко, чтобы обязать государство принимать нормативные акты, в которых бы подробно перечислялись все деяния, которые могут обусловить принятие решения о депортации лица по причине соблюдения государственной безопасности. Угрозы государственной безопасности неизбежно могут различаться по природе, могут быть непредвиденными, или их может быть сложно заранее определить (см. приведенное выше Постановление Европейского Суда по делу "Аль-Нашиф против Болгарии" (Al-Nashif v. Bulgaria), §121).

58. Остается уточнить, предоставляет ли внутригосударственное законодательство достаточные гарантии того, что предоставленная властям свобода усмотрения осуществляется без злоупотреблений (там же, §122).

59. Европейский Суд повторяет, что даже если речь идет о государственной безопасности, концепции законности и верховенства права в демократическом обществе требуют, чтобы на меры, влияющие на основополагающие права человека, распространялась бы некая состязательная процедура в независимом органе государственной власти, компетентном оценивать причины принятия решения и соответствующие доказательства, при необходимости с соответствующими процессуальными ограничениями при использовании информации, имеющей гриф ограниченности пользования. Частное лицо должно иметь возможность обжаловать утверждение представителя исполнительной власти о том, что речь идет о государственной безопасности. Хотя мнение представителя исполнительной власти о том, что представляет собой угрозу государственной безопасности, будет, естественно, иметь большой вес, независимый орган государственной власти должен иметь возможность отреагировать в случаях, когда ссылка на концепцию государственной безопасности необоснованна или свидетельствует о толковании "государственной безопасности" способом, который является незаконным или противоречащим здравому смыслу и произвольным. Без таких гарантий органы внутренних дел или иные органы государственной власти будут иметь возможность произвольно посягать на права, защищаемые Конвенцией (см. приведенное выше Постановление Европейского Суда по делу "Аль-Нашиф против Болгарии" (Al-Nashif v. Bulgaria), §§123 и 124, и приведенное выше Постановление Европейского Суда по делу "Лупса против Румынии" (Lupsa v. Romania), §§33 и 34).

60. В данном деле ходатайство заявителя о разрешении на проживание было отклонено со ссылкой на соображения государственной безопасности, и от заявителя потребовали покинуть Россию. Решение было принято местным подразделением органов внутренних дел в соответствии с Законом об иностранных гражданах. Орган внутренних дел не привел оснований своего решения за исключением общей ссылки на пункт 1 статьи 7 Закона.

61. Действительно, законодательство Российской Федерации предоставляло возможность обжаловать решение в суд. Однако суды Российской Федерации не имели возможности эффективно оценить, было ли решение оправданным, поскольку материалы, на которых было основано решение, в суды в полном объеме представлены не были. Доводы местного органа внутренних дел сводились к утверждению о том, что он располагал сведениями, что первый заявитель представлял угрозу государственной безопасности. Содержание этих сведений не сообщалось ни заявителям, ни судам на том основании, что оно составляло государственную тайну (см. выше, §§ 14 и 15).

62. Европейский Суд признает, что когда речь идет о государственной безопасности, использование конфиденциальных материалов неизбежно. Тем не менее это не означает, что органы государственной власти могут быть освобождены от эффективного контроля со стороны внутригосударственных судов в каждом случае, когда они (власти) утверждают, что дело касается государственной безопасности и терроризма. Можно применить процедуры, которые совмещают обеспечение законных требований безопасности применительно к характеру и источнику разведанных и предоставление лицу в то же время существенных гарантий справедливости во время процесса (см. Постановление Европейского Суда по делу "Чахал против Соединенного Королевства" (Chahal v. United Kingdom) от 15 ноября 1996 г., Reports of Judgments and Decisions 1996-V, § 131).

63. Непредоставление соответствующей информации судам лишило последние возможности оценить, был ли вывод о том, что первый заявитель представлял угрозу государственной безопасности, основан на фактах. Следовательно, судебное рассмотрение было ограниченным и не предоставляло достаточных гарантий против произвольного осуществления широкой свободы усмотрения, предоставленной законодательством Российской Федерации Министерству внутренних дел Российской Федерации в случаях, касающихся государственной безопасности.

64. Европейский Суд приходит к выводу, что соответствующие положения Закона об иностранных гражданах позволяют Министерству внутренних дел Российской Федерации отказывать в разрешении на проживание и требовать от иностранного гражданина покинуть страну по причинам государственной безопасности, не приводя никаких оснований такого решения и без эффективного надзора со стороны независимого органа государственной власти.

65. Поскольку заявитель не покинул страну, его пребывание в Российской Федерации было признано нежелательным и было вынесено Постановление о его депортации. В соответствии с Законом о въезде в Российскую Федерацию и Инструкцией Министерства внутренних дел Российской Федерации указанные решения принимались Федеральной миграционной службой по инициативе местного органа внутренних дел. Оба названных органа государственной власти принадлежат к исполнительной ветви власти и принимают рассматриваемые решения без участия заинтересованного иностранного гражданина (см. выше, §§ 35 и 36). Неясно, можно ли обжаловать указанные решения в суд или иной независимый орган государственной власти, предоставляющий гарантии состязательного процесса и компетентный оценивать основания решений и соответствующие доказательства. Закон о въезде в Российскую Федерацию и Инструкция не упоминают такую возможность. Власти Российской Федерации в своих замечаниях также не ссылались на какие-либо положения закона о судебном или ином независимом пересмотре Постановления о депортации или решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации.

66. Европейский Суд также отмечает, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет иную процедуру выдворения иностранца, незаконно проживающего в Российской Федерации. Эта процедура отличается существенными процессуальными гарантиями. В частности, право выносить Постановление об административном выдворении принадлежит только судье, и это Постановление может быть обжаловано в вышестоящий суд (см. выше, § 34). Следовательно, законодательство Российской Федерации закрепляет две параллельные процедуры выдворения иностранных граждан, чье пребывание в Российской Федерации стало незаконным. Согласно одной из этих процедур Постановление о депортации иностранного гражданина может быть вынесено представителем исполнительной власти без какого-либо пересмотра или состязательной процедуры, в то время как другая процедура (административное выдворение) закрепляет возможность судебного рассмотрения. Законодательство Российской Федерации позволяет представителю исполнительной власти выбирать между указанными процедурами по своему усмотрению. Таким образом, предоставление иностранному гражданину процессуальных гарантий зависит от выбора представителя исполнительной власти.

67. В случае с заявителем местный орган внутренних дел инициировал процедуру депортации и процедуру административного выдворения. В обоих случаях утверждалось, что заявителя следует выдворить с территории Российской Федерации, поскольку он проживал в стране незаконно, и делалась ссылка на статью 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Выслушав заявителя, суды Российской Федерации установили нарушения в позиции местного органа внутренних дел и отказались выносить Постановление о выдворении заявителя. Впоследствии производство по делу об административном выдворении было прекращено (см. § 20 и последующие). В то же время процедура депортации, которая были инициирована на основании тех же фактов и была проведена без участия суда, завершилась вынесением вступившего в силу Постановления о депортации заявителя. Европейский Суд полагает, что процедура принятия решения о депортации заявителя на основании статьи 25.10 Закона о въезде в Российскую Федерацию не обеспечивала достаточные гарантии против произвола.

68. В свете изложенного Европейский Суд полагает, что положения закона, на основании которых было вынесено Постановление о депортации первого заявителя, не предоставляли надлежащую защиту от произвольного вмешательства.

69. Европейский Суд приходит к выводу, что вмешательство в семейную жизнь заявителя было основано на положениях закона, которые не отвечали конвенционному требованию "качества закона". Следовательно, в случае исполнения Постановления о депортации заявителя имело бы место нарушение статьи 8 Конвенции. В свете изложенного Европейскому Суду нет необходимости определять, преследовало ли вмешательство законную цель или цели, предусмотренные пунктом 2 статьи 8 Конвенции, и было ли оно "необходимо в демократическом обществе".