Лицензирование как институт административного права

Лицензирование представляет собой сложное, многоаспектное социально-правовое явление, которое рассматривается с разных сторон. В юридической литературе предпринимаются попытки уяснить сущность и юридическую природу института лицензирования, который призван обеспечить безопасность личности, общества и государства.

В ст. 2 Федерального закона от 08.08. 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. от 13.03.2002 г. № 28-ФЗ) «О лицензировании отдельных видов деятельности» дается легальное определение лицензирования. Лицензирование – это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением, возобновлением действия и аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов над соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности лицензионных требований и условий. В легальном определении законодатель делает «бюрократический» уклон на то, что лицензирование является комплексом действий лицензионных органов государства.

В условиях советской правовой системы лицензирование применялось очень редко. И это объясняется очевидным приматом публичноправовых институтов над интересами субъектов частноправовой деятельности. Воздействие государства в это время могло быть обеспечено ужесточением надзора в сфере частноправовой деятельности. Переход от административно-командной системы управления экономикой к рыночной объективно потребовал реально действующего института лицензирования. Поэтому было принято Постановление Совета Министров Российской Федерации от 27 мая 1993 года № 492 «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований и города федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности», а затем Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 года № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», далее – Федеральный закон РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 года и Федеральный закон РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года.

Институт лицензирования – достаточно сложное правовое образование. По мнению Ж.А. Ионовой, лицензирование является формой легитимации предпринимательства [1]. Эта точка зрения наиболее часто встречается в литературе, ибо речь идет о признании законности полномочия экономического субъекта на осуществление определенного вида предпринимательской деятельности.

А.И. Цихоцкая считает, что реальным содержанием лицензирования является организационно-корректирующее воздействие государства на управляемый объект, иными словами, лицензирование – это одна из функций государственного управления [2]. Но, рассматривая лицензирование как функцию государственного управления, то есть один из наиболее общих и типичных способов воздействия государства на хозяйствующих субъектов, автор в данном определении не раскрывает правового содержания лицензирования.

О. Олейник определяет лицензирование как правовой режим начала и осуществления отдельных, признанных законодательством видов предпринимательской деятельности, предполагающий, во-первых, государственное подтверждение и определение пределов права на ведение предпринимательской деятельности, во-вторых, государственный контроль над осуществлением определенного вида предпринимательской деятельности и, в-третьих, возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства [3].

В данном определении речь идет о праве, которое появляется у предпринимателя при лицензировании, однако не раскрывается содержание этого права. Если рассматривать лицензирование как режим, то это специальный административно-правовой режим деятельности органов государства, допускающих начало и осуществление отдельных видов деятельности, вводимый в качестве социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Иные авторы рассматривают лицензирование как способ охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности, используемый государством путем выдачи гражданину или юридическому лицу удостоверения на право заниматься определенным видом деятельности, преимущественно хозяйственным, и требующий со стороны компетентных органов наблюдения за ним [4].

Если рассматривать институт лицензирования с точки зрения гражданского права, то становится ясно, что он тесно связан с проблемами возникновения правоспособности юридического лица или гражданина – предпринимателя.

По мнению С.Н. Братуся, правоспособность, как самостоятельная категория, имеет значение и ценность лишь в качестве выражения абстрактной, то есть общей возможности быть носителем прав и обязанностей. В отличие от правоспособности, субъективное право – это принадлежащее данному субъекту наличное, существующее право. В содержание субъективного права входят конкретные проявления правоспособности как правомочия, которые действительно могут быть реализованы данным лицом [5].

В юридической литературе распространено мнение о том, что возникающая в результате получения лицензии правоспособность является специальной. Однако такая точка зрения нуждается в уточнении.

Как известно, в гражданском законодательстве выделяется общая и специальная правоспособность. Общую правоспособность коммерческие организации (кроме унитарных предприятий и некоторых других организаций) и предприниматели приобретают согласно п. 1 ст. 49 и п. 2. ст. 51 ГК РФ с момента их государственной регистрации. В отличие от этого, специальная правоспособность ограничена не только законом, но и учредительными документами. С помощью записи в уставе организация сужает (по сравнению с общей правоспособностью) круг выполняемых ею видов деятельности. Однако в большинстве случаев лицензия необходима субъекту предпринимательской деятельности не для того, чтобы сузить правоспособность, а для того, чтобы ее расширить. В этом смысле приобретаемая правоспособность является не специальной, а дополнительной. Предприниматель тем самым дополняет свою общую правоспособность новыми для него возможностями и в результате получения лицензии обретает право доступа на не освоенные им рынки [6].

Но не всегда предприниматель после получения лицензии расширяет перечень видов деятельности, которыми он может заниматься. Иногда он получает в виде лицензии право заниматься только узким кругом деятельности при одновременном запрете заниматься другими видами деятельности (например, в банковском или страховом законодательстве). Правоспособность таких организаций следует считать исключительной. В судебной практике констатируется ее отличие от общей и специальной. Следовательно, в уставах таких организаций нельзя записывать иные виды деятельности, кроме тех, на которые распространяется лицензия.

Субъективные права, возникшие у лицензиата, нельзя передать другому лицу, за исключением случаев правопреемства или реорганизации предпринимателя (организации).

С возникновением правоспособности субъекта предпринимательской деятельности он приобретает ряд субъективных прав. В основном это права имущественного характера, следовательно, они имеют прямое отношение к отрасли гражданского права. Но для их приобретения субъект (соискатель лицензии) должен взаимодействовать с лицензирующими органами. А вступление в неравноправные отношения регулируется нормами административного права.

В полном объеме правоспособность юридического лица – коммерческой организации – и индивидуального предпринимателя появляется в момент получения лицензии, ее возникновению предшествуют взаимоотношения соискателя лицензии с лицензирующими органами, регулируемые нормами административного права. Административно-правовое регулирование в этой сфере явно доминирует: практически все лицензирующие органы относятся к органам исполнительной власти.

Соискатель лицензии обязательно вступает в административные отношения с компетентным органом. Для этих отношений, в отличие от гражданско-правовых, характерно неравенство их субъектов.

Содержание лицензионных полномочий федеральных органов исполнительной власти определяется в федеральных законах и подзаконных актах. Наиболее распространенной разновидностью последних являются так называемые статутные акты – положения о федеральных министерствах и ведомствах, утверждаемые в зависимости от их подчиненности постановлениями федерального Правительства или указами главы государства. Они осуществляют свои полномочия в области лицензирования на основе специальных положений о лицензировании конкретных видов деятельности и единого Положения о лицензировании. Действие Закона о лицензировании распространяется и на юридических лиц, действующих в сфере частного права. Такие юридические лица создаются в форме коммерческих или некоммерческих организаций. Унитарные предприятия, находящиеся в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, представляют собой единственный вид государственных коммерческих организаций.

Правореализующая деятельность уполномоченных государственных органов в рамках правоотношений лицензирования состоит в следующем:

– в государственном подтверждении законности вхождения субъекта правоотношений в хозяйственный оборот;

– в наделении субъектов специальной правоспособностью с определением ее пределов в сфере действия общего запрета или легитимации правоспособности в сфере действия локального запрета при общем дозволении – если объектом лицензирования является конкретный вид деятельности; или же предоставление субъективного права на реализацию имеющейся правоспособности – если объектом выступает отдельная хозяйственная операция.

Основным методом регулирования правоотношений в рамках этого института является императивный метод, существенно ограничивающий автономию воли их субъектов, предписывающий им модель поведения или запрещающий какие-либо юридически значимые действия.

Таким образом, для того чтобы приобрести права на осуществление определенного вида деятельности (право на вступление в гражданское правоотношение), юридическое лицо или гражданин – предприниматель должны вступить в административное правоотношение с государственным органом.

Нормативно-правовая база о лицензировании достаточно обширна. Ее «фундамент» составляют положения ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. В нем (ч. 2 ст. 1 и ст. 17) указываются два перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию. По одному перечню (ст. 17) лицензирование осуществляется в соответствии с Законом о лицензировании (этот перечень условно назовем общим), по перечню ч. 2 ст. 1 лицензирование осуществляется в соответствии с другими законами (назовем его специальным перечнем).

Виды деятельности, указанные в ч. 2 ст. 1 Закона о лицензировании, выделены в отдельную группу не случайно: каждый из них требует индивидуального подхода, т. к. их лицензирование призвано защищать наиболее важные интересы граждан, общества и государства. Примером этого может служить деятельность в области производства и оборота этилового спирта и другой алкогольной продукции. Именно этот вид деятельности всегда давал большую часть доходов государственного бюджета, поэтому он должен подвергаться особому правовому режиму.

Лицензирование каждого вида деятельности по перечню ч. 2 ст. 1 Закона о лицензировании осуществляется в соответствии с федеральными законами (например, ФЗ «Об оружии», ФЗ «О банках и банковской деятельности», Патентным законом РФ и др.). В этих законах, несмотря на их общий характер, присутствует ряд положений, касающихся лицензирования того или иного вида деятельности. В развитие этих положений федеральный орган исполнительной власти принимает подзаконный акт, определяющий специальный порядок лицензирования данного вида деятельности [7].

Виды деятельности, перечисленные в общем перечне, подлежат лицензированию в соответствии с Законом о лицензировании. В целях реализации данного Закона Правительство РФ приняло Постановление о лицензировании, в котором перечисляются виды деятельности и органы, осуществляющие лицензирование каждого из них. Постановлениями Правительства утверждается и положение о лицензировании конкретных видов деятельности, порядок лицензирования которых конкретизируется в приказах федеральных органов исполнительной власти [8].

Кроме того, некоторые виды деятельности подлежат лицензированию органами исполнительной власти субъектов РФ. Положения о лицензировании этих видов деятельности также утверждаются Правительством РФ. Федеральные органы исполнительной власти имеют право делегировать часть своих полномочий в области лицензирования органам исполнительной власти субъектов РФ [9].

Таким образом, можно сделать следующий вывод. Система нормативных актов о лицензировании искусственно разделена на две «ветви». Можно выделить следующие критерии такого деления.

Во-первых, критерием выступает возможность вместить правовое регулирование вида деятельности в рамки одного закона. Видимо, специфика видов деятельности по «специальному» перечню не позволяет вместить их правовое регулирование в рамки Закона о лицензировании. Во-вторых, надо учитывать характер охраняемых лицензированием интересов. Лицензирование большинства видов деятельности по «специальному» перечню охраняет публичные интересы в основном в области внешней торговли, финансов и в других областях экономики, где необходимо очень строгое государственное регулирование. Лицензирование по «общему» перечню прежде всего преследует цель охраны частных интересов – интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Дискуссионным является вопрос о месте норм о лицензировании в системе права РФ. Как полагает О. Олейник, «в масштабах гражданского права конструирование института лицензирования теоретически и практически невозможно, поскольку предмет регулирования и его метод явно выходят за рамки указанных принципов. Вполне обоснованным представляется лицензирование хозяйственной деятельности как самостоятельный институт хозяйственного права» [10]. Но, так как вопрос о формировании самой отрасли хозяйственного (предпринимательского) права в настоящее время является дискуссионным, нельзя всерьез говорить об отнесении института лицензирования к этой отрасли.

Близок к отраслевой квалификации института лицензирования В.В. Кувшинов, который считает, что «лицензирование внешней торговли в международной практике принято называть “нетарифным” государственным регулированием экспортных и импортных операций, или иначе – “административными инструментами” регулирования внешней торговли» [11]. В связи с этим заслуживает интереса данная точка зрения. Предметом института лицензирования, как он считает, являются правоотношения, опосредующие управляющие воздействия управомоченных органов управления на хозяйствующие субъекты на основании публичных интересов государства и личности [12]. Основным методом регулирования правоотношений в рамках этого института является императивный метод, существенно ограничивающий автономию воли их субъектов, предписывающий им модель поведения или запрещающий какие-либо юридически значимые действия. Все это в полной мере позволяет идентифицировать лицензирование как институт административного права. В то же время нельзя игнорировать и конечное назначение норм, составляющих институт лицензирования, – придание специальной правоспособности субъектам предпринимательской деятельности.

Но все-таки лицензионное правоотношение – это волевое общественное отношение, урегулированное нормой административного права, возникающее в сфере предоставления лицензий, переоформления документов, приостановления, возобновления действия и аннулирования лицензий и контроля лицензирующих органов над соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. По своему характеру данные правоотношения являются административными, ибо одним из субъектов является орган исполнительной власти, следовательно, в этих правоотношениях присутствует юридически закрепленное неравенство сторон.

Субъектный состав лицензионных правоотношений достаточно специфичен. Одним из участников почти всегда является орган исполнительной власти, имеющий полномочия в области лицензирования. Как правило, лицензионными органами являются федеральные министерства. Органы исполнительной власти субъектов РФ также имеют свои подразделения, занимающиеся лицензионной деятельностью. Так, на основе нормативных актов мэра и правительства Москвы [13] в г. Москве создана и действует система лицензирования деятельности, возглавляемая Московской лицензионной палатой (МЛП).

Другим же участником выступает юридическое лицо или гражданин – предприниматель. В правоотношениях по предоставлению лицензий он (оно) именуется соискателем лицензии, в остальных – лицензиатом.

Содержанием лицензионных правоотношений являются взаимные права и обязанности их субъектов. При разных мероприятиях, проводимых государственными органами, содержание правоотношений различно. Федеральный закон о лицензировании предусматривает связанные с приостановлением действия лицензии и аннулированием последней юридические меры воздействия, которые по своей природе являются административными.

Таким образом, можно констатировать, что институт лицензирования в большей степени относится к административному праву. В связи с этим лицензирование как административно-правовой институт представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления, отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, надзора за соблюдением правил лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности экономическими субъектами, а также привлечения к ответственности нарушителей этих правил.