Перелік питань із спеціального курсу «Проблеми теорії та практики публічного управління»

Публічне управління: поняття та ознаки.

Управління – це цілеспрямована сукупність дій, які забезпечують узгодженість та координацію спільних робіт з метою досягнення суспільно- важливих цілей та вирішення завдань. Виділяють соціальне, біологічне та технічне (технократичне) управління.

Соціальне управління - здійснення цілевстановлюючого, організуючого і регулюючого впливу на спільну (колективну) діяльність людей з метою ефективного досягнення загальних результатів відповідно до реальних суспільних потреб.Біологічне управління – використання об’єктивних законів природи з метою управління біологічними процесами. Технічне управління – створення людьми машин, механізмів,управління ними з метою поліпшення умов праці.

(Авер`янов) Соціальне управління, в свою чергу, прийнято розподіляти на:

а) державне управління (суб'єкт управління — держава, її органи);

б) самоврядне, або муніципальне управління (суб'єкт управління — органи м.с.);

в) громадське управління (суб. упр. — органи гром. організацій), інших об'єд. громадян;

г) корпоративне управління (суб. упр. — органи госп. товариств та об'єднань підприємств);

Соціальне управління характеризується:

1) тим, що проявляється через спільну діяльність людей;

2) його головне призначення – упорядкування й урегулювання спільної діяльності шляхом забезпечення узгоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності, через вплив на їх поведінку;

3) є регулятором управлінських відносин;

4) є владним;

5) має особливий механізм реалізації – організаційно оформлені групи людей.

Теорія адміністративного права виробила два підходи до визначення державного управління.

1.Державне управління в широкому розумінні – це сукупність усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади в цілому. Стаття 6 Конституції України встановлює, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Іншою мовою, державне управління в широкому розумінні характеризує всю діяльність держави за організуючим впливом зі сторони спеціальних суб’єктів права на суспільні відносини.

2. Державне управління у вузькому розумінні – це сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина держаних органів.

Отже, державне управління – це вид соціального управління, вид специфічної діяльності держави, що дістає вияв у функціонуванні її органів, які впливають на суспільні відносини з метою її урегулювання відповідно до державних інтересів.

Специфічні риси державного управління:

1) загальнодержавний характер;

2) підзаконний характер;

3) юридично-владний, розпорядчий характер;

4) організаційний зміст;

5) цілеспрямованість, активний характер;

6) постійна основа, безперервність.

Державне управління здійснюють на підставі принципів:

1) соціально-політичні: демократизм; участь населення в управлінській діяльності; рівноправність осіб; рівність усіх перед законом; законність; гласність; врахування громадської думки; об’єктивність;

2) організаційні принципи побудови апарату державного управління: галузевий, функціональний, територіальний;

3) організаційні принципи функціонування апарату державного управління: нормативність діяльності; єдиноначальність; колегіальність; поділ управлінської праці; відповідальність за свої рішення; оперативна самостійність.

Також виділяють місцеве самоуправління – право територіальної общини – жителів села або добровільного об’єднання в сільську общину жителів декількох сіл, міст для самостійного вирішення питань місцевого значення.

 

Вплив суб'єктивного фактора на публічне управління.

Мають місце суб’єктивізм у доборі, просуванні по службі державних службовців, залишається недостатньо відкритим та прозорим механізм прийняття на державну службу. Невизначеність кар’єрної перспективи, правова незахищеність від суб’єктивізму керівників, особливо напружені умови роботи та інші фактори посилюють непривабливість державної служби, особливо для молоді, призводять до відтоку значної частини висококваліфікованих спеціалістів з державної служби.

Внаслідок цих та інших факторів знижується ефективність державної служби, посилюються відчуженість людини від держави, нестабільність у суспільстві, неповага громадян до державних органів, що є вкрай неприпустимим. Для розв’язання цих та інших проблем у сфері державної служби необхідне суттєве удосконалення відповідного правового регулювання.

 

Суспільні процеси як об'єкт публічного управління

В узагальненому вигляді управління - це перш за все ефективна діяльність суб’єкта, що виявляється у цілеспрямованому, організуючому впливі на об’єкт управління, здійсненому з метою проведення його у бажаний для суб’єкта стан, тобто отримання суспільно значущого результату. За цих умов управлінська система – це єдиний структурно цілісний механізм, що існує та розвивається внаслідок взаємодії його компонентів, які спрямовані на отримання прогнозованого результату.

Публічне управління саме собою передбачає діяльність, пов’язану з процесами, які виникають у суспільстві.

Управління буває: а) управління, здійснюване з метою реалізації публічних інтересів, чи публічне управління; б) управління, здійснюване з метою реалізації корпоративних інтересів, чи корпоративне управління; в) управління здійснюване з метою реалізації приватних інтересів чи приватне управління. Реалізація публічних інтересів – це і є реалізація суспільних процесів, які є об’єктом управління. При цьому головний зміст управлінського впливу полягає не стільки у прийнятті відповідних рішень, скільки в їх ефективній реалізації, у точному втіленні у життя юридично владних вимог, які містяться в них.

 

Етика публічних службовців. Формування нового типу взаємовідносин публічних службовців з громадянами.

Правове регулювання професійної етики публічних службовців включає в себе принципи професійної етики публічних службовців, правила щодо запобігання отриманню ними неправомірної вигоди (подарунків та інших благ), правила щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності публічних службовців, забезпечення політичної нейтральності в діяльності публічних службовців, обмеження у зв’язку з припиненням публічної служби, а також норми щодо відповідальності осіб, винних у порушенні цих правил.

Ключовим питанням у запровадженні професійної етики публічних службовців як ефективного антикорупційного механізму є попередження і врегулювання конфлікту інтересів, в зв’язку з тим, що у більшості випадків корупція з’являється там, де приватний інтерес впливає або може вплинути на виконання службових обов’язків публічним службовцем.

Конфлікт інтересів – це протиріччя між приватними інтересами публічного службовця та його службовими обов’язками, наявність якого може вплинути на об’єктивність та неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій в процесі його службової діяльності.

Попередження і врегулювання конфлікту інтересів є частиною системи заходів попередження та подолання корупції, а також важливим інструментом забезпечення доброчесності публічних службовців.

Види державного контролю

Внутрішній контроль може здійснюватися за ініціативою самого органу виконавчої влади, посадової особи або може бути ініційований ззовні — іншим державним органом, громадською організацією чи на підставі звернення громадян.

Контроль у сфері виконавчої влади має ієрархічний характер, проводиться вищим органом (посадовою особою) щодо підпорядкованого органу чи підлеглої посадової особи. Такий контроль може стосуватися доцільності, необхідності та ефективності дій підконтрольного суб'єкта; при його здійсненні вищий орган може зупиняти, змінювати чи скасовувати неправомірні рішення.

Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади і здійснює контроль за всіма ланками виконавчої влади. Такий контроль має загальний інформаційно-аналітичний характер.

Контроль, який здійснюється центральними органами виконавчої влади (ЦОВВ), має певні особливості порівняно з контролем уряду. Такий контроль відіграє важливу роль у зміцненні законності, службової дисципліни, підвищенні рівня організованості й порядку в сфері державного управління.

Контроль, який здійснюється місцевими органами виконавчої влади — державними адміністраціями та територіальними органами міністерств та інших ЦОВВ, має значно менший обсяг, але він найбільш наближений до контрольованих об'єктів, а отже, і значення його досить вагоме.

Контроль в органах виконавчої влади не зводиться лише до перевірки виконання відповідних повноважень та функцій, а передбачає врахування і якості виконання, своєчасне виявлення проблем, а також концентрацію зусиль на коригуванні ситуації, застосуванні за­ходів щодо забезпечення виконання завдань. Особлива увага до контролю в сфері виконавчої влади зумовлена характером діяльності її органів, потребою в постійному зворотному зв'язку щодо динаміки розвитку суспільних відносин у різних сферах.

За змістом та напрямами здійснення державний контроль поділяється на загальний і спеціальний. Загальний контроль здійснюють органи виконавчої влади загальної компетенції: Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації. Спеціальний (або спеціалізований, функціональний) контроль здійснюється органами, для яких контроль є основним чи одним з основних напрямів діяльності.

Залежно від галузей, сфер діяльності та суб'єктів, що здійснюють спеціальний контроль у системі виконавчої влади, виділяють і відповідні його види: фінансовий контроль, який, в свою чергу, поділяється на банківський, податковий і бюджетний; контроль за виконанням управлінських рішень та дотриманням виконавчої дисципліни; контроль у сфері природоохоронної діяльності; митний, статистичний, антимо-нопольний та інші.

Спеціальний контроль, що здійснюється вищим органом щодо нижчого, може мати відомчий і надвідомчий характер. Поділ на відомчий та надвідомчий контроль є типовим для виконавчої системи.

Перелік питань із спеціального курсу «Проблеми теорії та практики публічного управління»

 

1. Формування науки публічного управління.

Формування теорії управління як галузі науки, визначення відправних теоретичних засад його розвитку на сучасному етапі, передбачає вивчення теоретичних підходів, що сформувалися протягом тривалого періоду і знайшли підтвердження в рамках загальносистемних, теоретико-інформаційних, кібернетичних, економічних, правових, соціологічних досліджень.

Для того, щоб дослiдити формування науки управлiння необхiдно розглянути підходи до теорії управління. Видiляють:

1. Школу наукового управлiння (1885-1920) найчастіше пов'язують з роботами Ф. Тейлора, Френка і Лілії Гілбрет і Генрі Гантта. Родоначальником науки управління, можна назвати американського інженера і дослідника Фредеріка У.Тейлора (1856-1915). В опублікованих ним книгах "Керування підприємством"(1903) і "Принципи наукового керування"(1911) знайшли відображення основні теоретичні положення його системи, що одержала назву "тейлоризм". В основі цієї системи лежить положення про те, що управляти можна "науково", спираючись на економічний, технічний і соціальний експеримент, а також на науковий аналіз явищ і фактів управлінського процесу і їхнє узагальнення.

Весь трудовий процес поелементно піддають твердій регламентації і контролю. Працівники власне кажучи є продовженням і придатком машин. Система дозволила підвищити продуктивність праці в кілька разів.

Система наукової організації праці Тейлора була побудована на п'ятьох основних принципах:

1.Науковий добір робітника. Ефективність вимагала підбору до кожного виду роботи відповідного робітника, що мав для цього якісь здібності. Для перевірки здібностей працівників виконувати визначені види діяльності розроблялися різні тести.

2.Наукове вивчення і навчання робітника.

3.Спеціалізація роботи. Виробництво було розділено на складові частини і всі робітники стали фахівцями у своїх видах робіт.

4.Важливість спонукальних мотивів заробітної плати. Робітники одержують оплату за те, що вони зробили і преміюються, якщо вони перевищили встановлену норму.

5.Справедливий розподіл відповідальності між робітниками і керівниками. Найефективніше використання персоналу і ресурсів вимагає дружньої кооперації між працею і керуванням.

2.Класична школа управління Метою прихильників адміністративного підходу було створення універсальних принципів керування. Представники адміністративної школи управлiння – А.Файоль, Л.Урвік, Дж.Муні.

Родоначальником системного управлiння організацією по праву вважається А.Файоль (1841-1925). Він уперше представив у структурованій формі діяльність підприємства. Всі операції, що здійснюються на підприємстві, він звів до шести видів: 1. виробничі (виробництво конкретних видів продукції, робіт і послуг);

2. фінансові (залучення засобів і розпорядження ними);

3. комерційні (купівля, продаж, обмін);

4. страхові (страхування, охорона майна й осіб, гарантування стабільності і росту);

5. облікові (бухгалтерія, калькуляція, облік, статистика);

6. управлінські (вироблення загальної програми підприємства, підбір кадрів, координування зусиль, гармонізація дій).При цьому головна роль приділялася управлінській діяльності.

Він також сформулював свої знамениті і донині актуальні 14 принципiв управлiння: 1. поділ праці, 2. повноваження та вiдповiдалiнiсть,3. дисципліна, 4. Єдиноначальнiсть, 5. підпорядкування дрібних інтересів загальному, 6. Єдність напряму,7. винагорода персоналу, 8. централізація, 9. ієрархія, 10. порядок, 11. справедливість, 12. сталість складу персоналу, 13. ініціатива, 14. корпоративний дух.

Приблизно одночасно з Файолем німецький соціолог Макс Вебер (1864-1920) сформулював свої ідеї про ідеальний управлінський підхід для великих організацій. На його погляд, без розгалудженого бюрократичного апарату велике капіталістичне виробництво взагалі не взмозі правильно функціонувати.

Суть його ідей виражена в сімох основних характеристиках ідеально формалізованої організації:

1.Поділ праці, при якому влада і відповідальність чітко визначені для кожного працівника й узаконені як офіційні обов'язки.

2.Бюрократична система ієрархiчна, тобто кожна вища посадова особа керує нижчими і у свою чергу підлегла більш високопоставленому чиновникові.

3.Усі члени організації підбираються на основі технічної кваліфікації за допомогою формальних іспитів або шляхом навчання.

4.Посадові особи призначаються, а не обираються.

5.Адміністративні посадові особи працюють за фіксовану плату і є “кур’єрними” службовцями.

6.Адміністративні посадові особи не є власниками компанії, де вони служать.

7.Адміністративні чиновники мають право регулювати діяльність своїх підлеглих. Ці правила повинні бути безособовими і застосовуватися в усіх випадках.

Однак бюрократична модель керування несла в собі і досить вагомі вади соціального характеру: вона формувала тенденцію нівелювання людей (приведення до одного рівня). У цих умовах робітникам практично не потрібно займатися розв’язанням постійно виникаючих виробничих, технологічних і інших проблем, нема чого прибігати до будь-якого роду творчих пошуків, оскільки більшість рішень по різних питаннях життя приймаються в управлінському центрі і доводяться до працівників по скалярному ланцюзі розпорядження у формі директив, що підлягають неухильному виконанню. Така модель більш за все підходить до армійських умов.

3.Школа психології і людських відносин Рух за людські відносини зародився у відповідь на нездатність з боку представників наукового керування і школи адміністративного керування цілком усвідомити людський фактор як основний елемент ефективної організації.

Одним з її основоположників був американський соціолог і психолог Елтен Мейо (1880-1949). Він спробував експериментально спростувати тейлорістскую концепцію про домінування матеріальної зацікавленості працівників. Е. Мейо зазначав, що чітко розроблені робітничі операції і гарна зарплата не завжди вели до підвищення продуктивності праці як вважали представники школи наукового керування. В окремих випадках вирішальний вплив на ріст продуктивності праці робітника роблять головним чином психологічні і соціальні фактори. Наприклад, іноді працівники реагували набагато сильніше на тиск з боку колег по групі, чим на бажання керівництва і на матеріальні стимули.

Е.Мейо було підмічено, що погіршення соціального клімату на підприємствах негативно відбивається на економічних показниках їхньої діяльності. Тому, на його думку всі проблеми виробництва повинні розглядатися з позицій людських відносин.

Е. Мейо і його послідовники були переконані, що конфлікт між людиною й організацією можна цілком вирішити, якщо задовольнити соціальні і психологічні потреби, причому підприємці тільки виграють, тому що різко зростає продуктивність праці.

4.Школа науки управління Становлення школи науки управління пов'язано з розвитком математики, статистики, інженерних наук і інших суміжних з ними областей знань. Найбільш відомими представниками цієї школи є Р. Акофф, Л. Берталанфі, С. Бір, А. Гольдбергер.

Ключовою характеристикою школи кількісних методів або науки управління є заміна словесних міркувань і описового аналізу моделями, символами і кількісними значеннями. Найбільший поштовх до застосування кількісних методів у керуванні дав розвиток комп'ютерів. Для школи кількісних методів характерне зосередження основної уваги на ухваленні рішення і плануванні, активне використання математичного моделювання і комп'ютерів. На основі моделей здійснюються рішення таких управлінських проблем як розподіл ресурсів, керування запасами, масове обслуговування, вибір стратегії розвитку і т.д.

У той же час варто відмітити, що вплив школи кількісних методів на практику керування поки є значно меншим, ніж поведінкового підходу. Це пов'язано насамперед з тим, що набагато більше число керівників щодня зіштовхуються з проблемами людських відносин, людської поведінки, ніж із проблемами, що є предметом дослідження операцій.

Сучасний етап розвитку управлінської думки На сучасному етапі розвитку управлінської думки йде пошук більш досконалої моделіуправління, спрямованої на пристосування до мінливих умов зовнішнього середовища. Загальна тенденція в розвитку управління така, що автократична й економічна моделі управління, застосовувані в чистому виді, усе частіше дають збої, а то і просто не діють. Ці моделі витісняються більш прогресивними моделями управління, заснованими на людиноцентристській ідеології. Концепцію переходу від твердої моделі до більш ефективної м'якої моделі запропонована У.Оучі й описана в його книзі, що в оригіналі називається "Теорія Z".

Багато керівників уже почали розуміти, що соціальні й економічні процеси далеко не завжди йдуть по лінійному, строго прогнозованому шляху. Також далеко не завжди, особливо на початку процесу, можна зіставити значимість фактора впливу на систему, ступінь його впливу і масштаби можливих наслідків. Тому за останні роки сформувався і розвивається новий напрямок наукового пошуку, що спирається на "теорію хаосу".

По "теорії хаосу", деякі навіть дрібні зміни можуть привести до радикальних змін у стані і призвести до якісної трансформації системи. Завдання керівника полягає в тому, щоб "прораховувати" такі зміни-"збудники" і знаходити прийнятний спосіб направляти розвиток процесу в потрібне русло. Отже, правильно обраний напрямок прогнозування може істотно знизити ризик помилки при ухваленні управлінського рішення.

Прихильники кожної з шкіл управлiння вважали, що їм вда­лося знайти ключ до найефективнішого управління. Од­нак пізніші дослідження та невдалі спроби застосувати теоретичні розробки на практиці показали, що багато відповідей з проблем управління були лише частково правильними в певних ситуаціях. Однак кожна з цих шкіл внесла значний і відчутний внесок у науку управлiння. Отже, можа визачити управлiння,як керівництво, координування й контроль, які здійснюються над багатьма людьми для досягнення певної мети. Це динамічна дiяльнiсть, яка за допомогою людських і фізичних ресурсів, наявних у системі управління, сприяє досягненню певної поставленої мети.

Ця дiяльнiсть пронизує всі рівні організації, зв'язуючи між собою багато професій та спеціальностей.