Эволюция местного управления в России периода Империи.

В начале своего царствования Петр I пытался использовать старую систему местного управления, постепенно вводя вместо земских выборные элементы управления.

В 1708 г. Петром I были созданы губернии, все управление в которых находилось в руках коронных чиновников – местное общество не принимало в нем никого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма. На взгляд А.Б. Каменского губернская реформа Петра привела именно к укреплению, выражаясь современным языком, вертикали исполнительной власти: центр в результате не только не ослаб, но, наоборот, усилился[1]. Усилению централизации способствовало и создание в 1711 г. Правительствующего Сената вместо целого ряда территориальных приказов. В результате чего местная власть оказалась замкнутой на единую инстанцию.

В дальнейшем Петр I предпринял новую реформу, но попытка регламентировать и упорядочить систему управления государством, подчинить окраины центральной власти потерпели неудачу. Поэтому Петр снова обращается к местному самоуправлению, в 1714 году он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора налога – подушной подати. Но все же скоро и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилось ее влиянию.

Указом 1718 г. была создана «регулярная» полиция. Особенностью полиции того времени было то, что она была сравнительно малочисленна, поэтому, учитывая данное обстоятельство, к несению службы по охране общественного порядка привлекались в порядке повинности местное население: «…надлежит определить в каждой слободе или улице старосту, и каждым десяти дворам десятского из тех же жителей, дабы каждый десятский за своим десятком накрепко смотрел, чтоб чего не учинилось противного запрещению; и ежели что усмотрят, о том тотчас объявлять старосте, а сему полицмейстеру…» и «…також с дворов определить караульщиков …»[2].

Таким образом, несмотря на то, что в России появились специальные полицейские органы (сначала только в обеих столицах Российской империи) и в петровские времена была продолжена традиция привлечения выборных людей из местного населения к несению службы по охране общественное порядка. В это же время в провинциях, как и прежде, органы местного самоуправления осуществляли полномочия по охране общественного порядка.

Реформа управления Петра в отношении городов связана с изданием Регламента Главному Магистрату в 1721 г. Во главе каждого города был поставлен особый магистрат, который заменил земские избы. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. Весь личный состав магистратов был выборный. Губернаторам и воеводам поручалось «велеть» местным жителям выбирать членов общественного городского управления [3].

Таким образом, при Петре I реформы в области местного самоуправления проведены не сразу. Это было связано с тем, что он стремился укрепить государственность и создать мощное государство. Государственная власть скорее использовала местную власть в целях решения государственных вопросов. Такой подход к местному самоуправлению существовал еще и потому, что в России в отличие от западных стран нормы и методы организации самоуправления формировались не самой городской общиной, то есть «снизу», а «сверху», исходя из интересов самого государства. Поэтому оно называлось местное государственное управление. Но так как реформы насаждались «сверху» и зачастую не учитывали интересы местных властей, то они не дали ожидаемых результатов.

Новая реформа в области земского и городского управления последовала при Екатерине II. По мнению большинства специалистов, эта реформа оставила более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений [4].

7 ноября 1775 г. Екатерина II утвердила «Учреждение для управления губерний российской империи» – один из важнейших актов по местному управлению в России. Административными единицами в России становились: губерния, уезд и округ. Параллельно уездам Учреждение ставит город, как самостоятельную единицу, и утверждает должность городского головы, выбиравшегося городским обществом на 3 года. Правительство стремилось создать из всех сословий ряд местных организаций – «сословных обществ», предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.

Создав органы местного самоуправления, где наряду с коронными чиновниками заседали и местные выборные люди, Екатерина попыталась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. В Жалованной Грамоте городам впервые устанавливалось всесословное «общество градское», которое должно включать в себя все население города, принадлежность к которому определялось не сословным положением, а известным возрастным и имущественным цензом. Общество избирало из своего состава всесословную думу, которая в свою очередь избирала из своей среды так называемую шестигласую думу. Однако в большинстве уездных городов было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов градского общества и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городах коллегиальное начало совсем уничтожалось, и все самоуправление было предоставлено в лице так называемых «городовых старост». В. Ключевский писал, что городское самоуправление действовало при Екатерине II вяло и развивалось туго, причиной того была тяжелая рука губернаторов [5].

В 1782 г. был принят Устав благочиния или полицейский, в соответствие с которым, учитывая немногочисленность полицейских сил в городе, им в помощь местное население выделяло в порядке повинности квартальных поручиков, которые имели следующие полномочия: «Смотреть, чтоб все и всякий в его квартале остался в законно предписанном порядке; имеет попечение, чтоб молодые и младшие почитали старых и старших; мирит и разнимает малые ссоры и споры; имеет бдение, дабы всяк пропитался честно и сходно узаконению; должен ведать о всех в его квартале ведомствх живущих людях…»[6].

Все же реформы Екатерины II оказали более значительное влияние на повышение эффективности территориального управления, чем реформы Петра I. Хотя, по мнению специалистов, местное самоуправление во времена Екатерины II во многом постигла та же участь, что и введенные Петром ландраты. Поскольку роль новых органов самоуправления была незначительной из-за того, что Учреждение о губерниях предоставило администрации право контроля и руководства над местными выборными органами. Но, невзирая на это, реформы Екатерины трудно переоценить, так как они были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам: «Учреждение о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению» [7], - отмечал А.Д. Градовский.

Во второй половине XIX в. правительство Александра II, осознав кризис государственности в стране и отставание России от передовых стран Европы пошло на проведение реформы, изменившей основы жизни страны. Было отменено крепостное право, что потребовало перестройки всей системы местного самоуправления. Об этом свидетельствуют слова Д.А. Милютина: «Из всех предстоящих преобразований в государственном строительстве – ближайшую связь с отменой крепостного права имело устройство местного управления вообще…»[8]. Однако в политической сфере была сохранена форма правления в виде абсолютной монархии, не изменился и прежний аппарат управления в центре.

Введение элементов представительства было начато снизу, с земств. Государство попыталось разделить власть и ответственность на местном уровне с земскими обществами. Представители различных сословий, в том числе и крестьяне, получившие личную свободу, через органы земского самоуправления (губернские и уездные собрания и управы) были допущены к решению экономических и социальных вопросов местного значения.

Однако недостатки крестьянского самоуправления, основные из которых заключались в следующем: во-первых, сохранение сословного принципа в его формировании, во-вторых, органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, которые состояли в основном из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению - вызвали недовольство крестьян таким положением, что привело к принятию Положения о земских учреждениях в 1864 г.

В соответствии с Положением о земских учреждениях ведению земств подлежало распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земств. Однако при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством все государственные повинности были изъяты из компетенции земств. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью по причине того, что многие постановления земств, например, заключение займов, проекты смет требовали утверждения губернатора или министра внутренних дел. Помимо этого каждое постановление могло быть опротестовано губернатором, несмотря на то, что Положение о земских учреждениях фиксировало: «Земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно» [9].

Таким образом, самостоятельность земских учреждений была ограничена, во-первых, строго очерченными пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых, параллелизмом в работе с губернскими и уездными аппаратами управления. Поэтому, как показала практика, нередко возникали коллизии между уездными и губернскими земскими учреждениями в связи с недостаточно четким разграничением компетенции между ними. Сенат при разрешении споров между губернскими и уездными земскими собраниями указал, что уездные земские собрания действуют самостоятельно по делам, подлежащим их исключительному ведению (ст. 64), а по вопросам, относящимся к общим интересам губернии, они обязаны следовать постановлениям губернских собраний.

В начале реформ правительство не вмешивалось в деятельность земских учреждений, несмотря на то, что нередко между земскими учреждениями и местной администрацией возникали трения. Но к концу десятилетия были приняты ряд циркуляров и законов, окончательно парализовавших, по мнению А.А. Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний [10].

По образному и меткому замечанию А.И. Шингарева в его очерке работ подкомиссии III Государственной Думы о волостном земстве, «земские реформы 60-х годов – и в этом состоял их величайший недостаток – не только не были продолжены вверх до народного представительства и вширь по всему лицу земли русской, но не были закончены и вниз. Земское самоуправление даже в коренных губерниях Европейской России не пошло дальше организации уездного земства, осталось далеким от самой толщи населения»[11].

Помимо земской реформы была проведена реформа городского самоуправления, объявленная с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

Распорядительным органом городского самоуправления стала городская дума, а исполнительным – управа, действовавшая в рамках инструкции, издаваемой думой. Она же избирала членов управы, которые не нуждались в утверждении администрации, и могла своим постановлением отстранить их от должности и предать суду. Городской голова также избирался думой и, как правило, занимал руководящее место в управе и был председателем думы, но в отличие от членов управы утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел. По мнению К.А. Пажитнова, «Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя»[12].

В отличие от земств городскому общественному управлению была предоставлена большая самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Лишь наиболее важные постановления думы, как правило, финансовые, подлежали утверждению губернской администрацией или министерством внутренних дел. Большинство же дел, в том числе и годовые сметы, решались думой самостоятельно и не нуждались ни в чьем утверждении. Однако из этого не следует, что органы городского самоуправления были никому не подконтрольны – губернатор осуществлял надзор за законностью их действий.