Місцеве самоврядування у Франції. На шляху до децентралізації

Місцеве самоврядування у Франції. На шляху до децентралізації

Після проголошення незалежності у 1991 році, Україна розпочала будівництво своєї власної моделі державного устрою. Запровадження посади Президента України, розподіл повноважень між Президентом та парламентом та введення в подальшому інституту представників Президента на обласному та районному рівнях,Конституція України від 28 червня 1996 року показує, що Україна в своєму державному розвитку використовує елементи моделі влади Французської Республіки. Тепер Україна не тільки за територією чи кількістю населення досить подібна до Франції, тепер ми досить подібні за адміністративно-територіальним устроєм і формою правління. Цікаво, що і місцеве самоврядування в Україні в своєму розвитку проходить шлях, подібний до французського. Досвід Франції на шляху від надцентралізації всього державного життя до широкої децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування може бути дуже корисним і для України.

Конституційні засади місцевого самоврядування у Франції

Сьогодні Франція, серед більшості демократичних країн Європи є ще й досі найбільш централізовану державу. Саме тут досить стійкі традиції міцної державної влади, яка відіграє головну роль на рівні департаментів та областей. Конституція Франції 1958 року, яка діє донині, досить скупо говорить про права місцевого самоврядування. Це розділ 11 “Про місцеві колективи”, хоча в цьому розділі лише стаття 72 присвячена місцевим колективам.

“Стаття 72. Місцевими колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території. Всі інші місцеві колективи утворюються законом.

Ці колективи вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом.

Представники Уряду в департаментах і територіях, відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів.”

Крім цього за французською конституцією, стаття 34 “Закон визначає основні принципи вільного управління місцевих адміністративних одиниць; їх компетенції і їх податків.”

Аби зрозуміти традиції французського централізму варто згадати, що будучи абсолютиською монархією, Франція протягом 17-18 століть була дуже централізованою державою. Революція 1789 року зробила спробу провести широку децентралізацію влади і надати автономності провінціям. Проте це лише привело до послаблення держави і створення повної анархії, оскільки революційна влада була надто слабкою. Після повалення прихильників децентралізації(жирондістів) якобінцями, знову почалось впровадження жорсткої централізації. Особлива роль в цьому відводиться Наполеону, який вважається батьком нової адміністративної системи, побудованої за строгими правила державної централізації і яка зберігалась майже в незміннному вигляді довгий період, аж до другої половини 20-го століття. І фактично лише початок 80-тих років ознаменував перехід від політики загальної централізації до поступової децентралізації державної влади і створення умов для швидкого розвитку місцевого самоврядування.

Законодавство про місцеве самоврядування.

Говорячи про традиції централізації, то і сьогодні у Франції існують як політичні так і технічні та психологічні причини. Політичними причинами можна вважати боязнь того, що надто широка децентралізація, особливо якщо вона буде проводитись надто швидко і в межах колишніх провінцій, створить загрозу єдності держави, тим паче, що деякі радикали серед регіоналістів(наприклад в Бретані) підігрівають такі побоювання.

До технічних причин можна віднести такий фактор, як віра підготовлених і добре освітчених державних адміністраторів в те, що тільки вони можуть ефективно управляти, а обрані особи для такого управління не готові.

Психологічними причинами, що тормозять децентралізацію є громадські настрої, щодо справедливості. Багато людей досі вважають, що для забезпечення рівності прав громадян незалежно від місця їхнього проживання, варто аби ці рішення приймались центральною владою і аби центральна влада займалась впровадженням цих рішень в життя.

Попри такі настрої важкий процес децентралізації, що розпочався в 1982 році досить сильно прогресує і поступово зводить нанівець унітаристські традиції, тим паче, що глибока інтеграція в Європі також сприяє широкій децентралізації. (Цікавим тут є феномен “об`єднання Європи”, при інтеграції держав, всередині них помітні сильні тенденції до дезінтеграції. Регіони прагнуть інтегруватись в Європу самостійно, без згоди на те центрального уряду.)

Закони 1982 - 83 років, які сформували новий Адміністративний кодекс Франції, ввели принаймі три найбільш важливі нововведення, що різко підняли статус органів місцевого самоврядування:

1) було встановлено одноманітні правила адміністративного контролю за діями місцевих колективів з боку держави. А саме, однаковий контроль встановлювався по відношенню рішень всіх місцевих органів - муніципальних, генеральних та окружних рад, мерів чи голів генеральних і окружних рад. Причому цей контроль уже не був на предмет доцільності, а лише на предмет законності і то із застосуванням судових процедур.

2) префект перестав бути виконавчим органом департаменту як місцевого колективу, його функції перейшли до голови генеральної ради. Тепер департамент, як самоврядний територіальний колектив, став управлятись виключно виборними органами влади.

3) принципово змінився статус округу, який до 1982 року був лише громадським утворенням. Після реформи він також став управлятись виборним адміністративним органом.

Найважливішим в Законі № 82-213 від 2 березня 1982 року, була норма статті 1, яку можна вважати пусковою кнопкою процесу децентралізації: “ Стаття 1. Комуни, департаменти та реґіони є вільно керовані обраними радами. Закони визначатимуть розподіл компетенцій між комунами, департаментами, реґіонами і державою, а також розподіл народних коштів, що випливає з нових правил місцевої податкової системи та передач державних кредитів територіальним громадам; організацію реґіонів, статутні ґарантії, які надаються персоналу територіальних громад, спосіб обрання і статут обранців, а також форми співпраці між комунами, департаментами та реґіонами і розвиток участі громадян у місцевому житті.”

Велика французська адміністративна реформа проводилась по етапам.Наступний етап реформи почався з нових законів від 7 січня 1983 року і 22 червня 1983 року. Цими законами визначався новий перерозподіл компетенції між державою і територіальними колективами на користь останніх.

Насьогодні законодавство Франції повністю регулює всі питання, що стосуються організації і діяльності місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. Всі ці закони об`єднані в Адміністративний кодекс, який є фактично “конституцією” місцевого самоврядування у Франції.

Міські райони

Великі міські комуни можуть бути поділені на райони. Поділ міста на райони не наносить шкоди єдності комуни, оскільки райони не є юридичними особами і не мають свого бюджету, а лише свій кошторис, що встановлюється муніципальною радою. Кошториси районів є лише додатком до бюджету комуни.

Органи влади міського району.

Представницьким органом є рада району, яка складається із муніципальних радників обраних в цьому районі та із районних радників, число яких має бути вдвічі більше ніж муніципальних радників. Ці радники обираються разом з муніципальними радниками по тій же системі, причому районними радниками стають ті хто не ввійшов до складу муніципальної ради. Рада району функціонує за тими ж принципами, що і муніципальна рада, причому роль мера у діяльності ради така ж як і на муніципальному рівні.

Мер району обирається районною радою з числа її членів, що є муніципальними радниками.

Департамент

Департамент у Франції є другим після комуни рівнем адміністративно-територіального устрою на якому паралельно працюють два органи влади: генеральна рада, як орган самоврядування та префект, як орган державної влади.

Повноваження префекта

Префект - предствник уряду в департаменті і зобов`язаний інформувати уряд про стан справ у департаменті, а також доводити політику уряду до місцевих виборних органів і сприяти їм у проведенні цієї політики.

Префект має право у разі здійснення в департаменті злочину, щодо державної безпеки(замах, тероризм, шпигунство) підписувати постанови про арешти, обшуки, тощо і допомагати відповідним органам у пошуках винних.

Оскільки префект є главою всієї системи державної адміністрації в департаменті, він:

1) наглядає за виконанням законів, указів і постанов Уряду та окремих міністрів;
2) приймає рішення нормативного характеру;
3) забезпечує підтримання громадського порядку;
4) здійснює адміністративний контроль за діяльністю департаменту та його комун та передає на розгляд адміністративного суду незаконні, на його погляд, рішення територіальних колективів;
5) представляє державу у питаннях виконання всіх юридичних актів на рівні департаменту, підписує угоди від імені держави, а також представляє державу у органах правосуддя;
6) є розпорядником всіх державних видатків в департаменті і несе відповідальність за управлінням нерухомістю та іншим державним майном, що належить державі у департаменті;
7) керує роботою всіх місцевих служб державних центральних органів виконавчої влади та є посередником у взаємовідносинах цих служб із центральними міністерствами.

Як видно з приведених вище повноважень, префект є досить сильною фігурою і незважаючи на прийняті у 80-тих роках закони про децентралізацію влади, префект значно посилився в частині керівництва місцевими службами міністерств, позбавившись занадто дрібної опіки над органами самоврядування.

Округ

Після Великої французської революції і періоду громадянської війни та сепаратиських заколотів, питання утворення адміністративно-територіальних одиниць більших ніж департамент взагалі не ставилось. Проте з розвитком держави і появою проблем регіонального розвитку, для забезпечення координації робіт та інтересів комун чи департаментів в здійсненні якихось важливих для регіону спільних проектів стали з`являтись округи, які спочатку навіть не мали стійкого характеру. Єдиним органом влади на цьому рівні був окружний префект, при якому діяла спеціальна комісія по екномічному розвитку округу, яка мала обмежений консультаційний характер. Потім ця комісія була замінена окружною радою, що формувалась за рахунок непрямих виборів, і яка вважалась громадським органом і не мала владних повноважень загальної компетенції.

Лише закон від 2 березня 1982 року вивів округ на новий рівень розвитку, оскільки за ним був фактично закріплений статус місцевого колективу, хоча роль місцевої державної влади на цьому рівні значно вища.

Статус і компетенція округу

Статус округу випливає з його призначення, тобто інструменту економічного, соціального і культурного розвитку певної території. Саме округи беруть участь у створенні загальнонаціоанльних планів розвитку, домагаючись у цих планах виконання пріоритетів окружного розвитку. Відповідно до такого призначення законом і визначається його компетенція в деяких галузях:

1) Зайнятість і професійна підготовка населення. Округ щорічно затверджує програму професійної підготовки, створює центри професійного навчання, утримує ліцеї.
2) Забезпечення житлом. Округ визначає пріоритети розвитку житлового будівництва і здійснює спеціальні житлові програми.
3) Облаштування річкових портів, за винятком загальнонаціональних великих портів.

Крім цього округи можуть відкривати різноманітні музеї і художні учбові заклади, вони можуть надавати допомогу в проведенні наукових досліджень, тощо.

Органи влади округа

Представницьким органом округа є окружна рада. До 1986 року ці ради формувались непрямими виборами, тобто складались з депутатів та сенаторів національного рівня від округу, та представників місцевих територіальних колективів, котрі обиралися генеральними та муніципальними радами.

З 16 березня 1986 року, окружні радники обираються прямими виборами. Вибори організовуються на рівні департаментів, причому у кожному департаменті голосування відбувається за партійними списками, число мандатів залежить від населення департаменту, але не менше трьох.

Окружна рада проводить сесії не рідше одного разу в три місяці. Рада обирає голову і бюро ради, яке складається з голови та його заступників. Рада може передати бюро частину своїх повановажень, за винятком найбільш важливих фінансових питань.

Окружна рада має принципову компетенцію приймати будь-які рішення, що входять в компетенцію округу, якщо законодавством це не віднесеноено до компетенції голови ради.

Голова окружної ради є одночасно виконавчою владою округу. Повноваження голови досить великі:

1) Голова готує проекти рішень окружної ради в тому числі і проект бюджету округу.
2) Скликає раду і головує на її засіданнях.
3) Виконує прийняті радою рішення.
4) Є розпорядником фінансових ресурсів округу.
5) Керує роботою окружних служб і є адміністративним головою всього персоналу адміністративних органів округу.
6) Призначає на посади працівників адмінслужб округу і накладає адміністративні стягнення.

Окружний префект

Окружний префект, залишаючись префектом головного департаменту округу поєднує в собі функцію представника держави в окрузі та представника держави у департаменті. Він безпосередньо представляє в окрузі прем`єр-міністра і кожного міністра зокрема чим уособлює в собі повноважного представника всіх центральних органів державної виконавчої влади.

Окружний префект має досить широкі не тільки контрольні чи представницькі повноваження, він має достатньо компетенції для вирішення питань соціально-економічного розвитку та облаштування території всього округу. Він є провідником державної політики на цьому рівні.

Він відіграє основну роль в плануванні розвитку округу та розподілу державних інвестицій, що надаються округу державою, або в яких є державна частка.

Дуже важливим і дуже позитивним моментом в організації життя округу є можливість договірного розподілу служб між головою окружної ради та префектом. Це дозволяє уникати дублювання в роботі і зменшує вірогідність виникнення суперечностей між префектом і головою ради.

Оскільки префект є представником усіх міністрів у окрузі, він має великі повноваження щодо безпосереднього керівництва місцевими службами центральних міністерств і відомств.

Так префект може наділятись повноваженнями, які б міністри хотіли передати органам, що представляють центральну державну адміністрацію на окружному рівні. За рахунок цього префект є в принципі єдиним органом адміністративної влади в окрузі, який може приймати рішення від імені держави.

Поряд з цим, префект є єдиним в окрузі вторинним розпорядником кредитів місцевих служб центральних міністерств і відомств(першим розпорядником є відповідний міністр). Тільки він є розпорядником бюджетних коштів цих служб і саме він займається питаннями управління нерухомістю і майном(держави).

Префект також бере участь у процедурі атестації персоналу місцевих державних органів, він подає міністрам оцінку їх діяльності. Через префекта проходить вся кореспонденція між центральними і місцевими органами державної виконавчої влади.

Висновки

Приклад організації місцевого самоврядування у такій країні, як Франція є досить важливим і повчальним для України. Наскрізь централізована, з стрункою вертикаллю державної виконавчої влади ця країна, що за територією, кількістю населення і адміністративно-територіальним устроєм дуже подібна до України, в 80-тих роках зробила великий крок у реформуванні своєї адміністративної системи і провела широку децентралізацію влади. Переоцінити ці кроки неможливо. Завдяки децентралізації місцеве самоврядування одержало новий імпульс свого розвитку. Обрані населенням органи влади не тільки не привели до розладу системи влади, а поліпшили надання послуг населенню, вивільнили високий потенціали місцевої активності населення і дозволили державі зменшити опіку над місцевими проблемами.

Позитивним приклад Франції є також і тим, що реформування місцевої влади відбувалось поступово і комплексно під контролем держави. Зменшення повноважень місцевої державної адміністрації супроводжувалось ростом компетенції місцевого самоврядування і ростом фінансових ресурсів, якими володіють комуни.

Досвід Франції підтверджує можливість і необхідність запровадження децентралізації влади у державі, якщо до цього дозріла і державна влада і само суспільство. Успішність такого реформування можлива лише за умови його поступовості і комплексності.

 

Місцеве самоврядування у Франції. На шляху до децентралізації

Після проголошення незалежності у 1991 році, Україна розпочала будівництво своєї власної моделі державного устрою. Запровадження посади Президента України, розподіл повноважень між Президентом та парламентом та введення в подальшому інституту представників Президента на обласному та районному рівнях,Конституція України від 28 червня 1996 року показує, що Україна в своєму державному розвитку використовує елементи моделі влади Французської Республіки. Тепер Україна не тільки за територією чи кількістю населення досить подібна до Франції, тепер ми досить подібні за адміністративно-територіальним устроєм і формою правління. Цікаво, що і місцеве самоврядування в Україні в своєму розвитку проходить шлях, подібний до французського. Досвід Франції на шляху від надцентралізації всього державного життя до широкої децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування може бути дуже корисним і для України.