Становление и развитие конституционно-правового института референдума в России

Формирование института референдума в нашей стране началось в советский период. Ст. 49 Конституции СССР 1936 года гласила, что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик», т.е. референдум характеризовался лишь как всенародный опрос. Однако практики проведения в СССР и таких референдумов не было.
Ст. 5 Конституция СССР 1977 г. предусматривала, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)».

Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 года. Однако долгое время законодательство не определяло механизма применения этого института, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкретные предложения по структуре и основным положениям будущего акта. Планом организации работ по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 года, были предусмотрены разработка и принятие этого акта. В последующие годы организация и порядок проведения референдумов были регламентированы законодательством. В декабре 1990 года Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме. Однако долгое время текущее законодательство не определяло механизма применения этого института.

Институт референдума в России был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 года. Этот акт является во многом противоре­чивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, так как Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении ре­ферендума. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа.

Необходимо отметить, именно законом «О референдуме РСФСР», принятым 16 октября 1990 года, было проведено 17 марта 1991 года всенародное голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России.

25 апреля 1993 года состоялся всероссийский референдум, на который выносились следующие вопросы:

1. «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?»,

2. «Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.?»,

3. «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?»,

4. «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?».

5 мая 1993 г. Центральная комиссия Всероссийского референдума подвила его итоги и установила на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона «О референдуме РСФСР»:

1. Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.

2. По первому и второму вопросам решения приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

3. По третьему и четвертому вопросам решения не приняты, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

12 декабря 1993 года на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года» состоялся всероссийский референдум. Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 года, состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией.

Принятие новой Конституции России 1993 года означало также легализацию тех действий президента Б.Н. Ельцина, которые он совершил, выходя за рамки своих полномочий: приостановление действия Конституции 1978 года, по существу, роспуск высшего представительного органа – Съезда народных депутатов и созданного им Верховного Совета Российской Федерации, изменение порядка выборов во вновь создаваемые высшие представительные органы и другие мероприятия такого рода, осуществленные указами Президента.

Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 28 июня 2004 года был принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», действующий ныне, регулирующий данный круг общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права гражданина на участие в референдуме. Данный закон существенно ужесточил и осложнил условия проведения референдума.

В настоящее время нормативную основу организации и проведения референдума в РФ составляют:

1. Конституция РФ.

2. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ
«О референдуме Российской Федерации»

3. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

4. Кроме того, на уровне субъектов РФ могут быть приняты свои законы, учитывающие особенности проведения референдума на территории субъекта РФ и местного референдума (на территории муниципальных образований субъекта РФ). Например, в Кировской области данный вопрос регулируется Законом Кировской области от 29.07.2003 № 186-ЗО
(ред. от 11.10.2019) «О референдуме Кировской области и местном референдуме в Кировской области».

Принципы проведения референдума:

1. Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.

2. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств.

3. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов.

4. Гражданин Российской Федерации голосует за вынесенный на референдум вопрос или против него непосредственно.

5. Участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

6. Голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.

Предмет референдума – это вопросы, которые согласно законодательству, могут быть вынесены на референдум для голосования. К ним относятся:

- проект новой Конституции Российской Федерации

- проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации

- вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71 и 72 Конституции РФ).

На референдум не могут выноситься вопросы:

1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации;

6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума:

- в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации или в отдельных местностях Российской Федерации, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения

- в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа

- в период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов

Указанный перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим.

Проведение повторного референдума, то есть референдума по вопросу, имеющему по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос, голосование по которому проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

Обязательные стадии референдума:

1. Инициатива проведения референдума принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них.

Участники референдума образуют инициативную группу по проведению референдума, которая должна быть зарегистрирована избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Инициативная группа по проведению референдума обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее двух миллионов подписей участников референдума. Подписные листы передаются в Центральную избирательную комиссию РФ для проверки. По итогам проверки Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума.

2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации в случае поступления предложения о пересмотре 1,2 и 9 глав Конституции РФ. Порядок выдвижения инициативы регулируется Конституцией РФ и ФКЗ «О Конституционном Собрании», который пока не принят.

3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.

2. Назначение референдума - референдум назначает Президент Российской Федерации, который определяет день голосования, которым может быть только воскресенье.

Образование округов и участков референдума.