Поняття та зміст бюджетного процесу

Правомірність існування категорії і інституту бюджетного процесу в юридичній науці оспорюється і сьогодні. Багато авторів кращих наукових праць в юридичній науці поверхнево відображають формування бюджетного процесу. Категорії і інститути складання, затвердження, виконання (або наповнення державної казни), контролю, в даний час визнаються і аналізуються. Але їх органічно взаємообумовлене існування в межах єдиного бюджетного процесу, як категорії і інституту фінансової науки, не знаходить свого точного відображення

Бюджет постійно розвивається та знаходиться в постійному русі. Послідовну зміну етапів, стадій розвитку можна у цілому визначити як бюджетний процес. При цьому необхідно підкреслити, що послідовність стадій не носить чисто механічного характеру, а регулюється нормами бюджетного права, які відображають послідовну зміну стадій, циклічний характер, зміну прав і обов'язків учасників бюджетного процесу.

У бюджетному процесі першим фактором його існування і функціонування є його динамічність, бо саме слово процес походить від латинського "procedere", що означає проходити. Другим фактором бюджетного процесу є участь в ньому всіх органів державної влади і управління. До хронологічного розвитку додається фактор присутності в ньому державних інститутів. Третім атрибутом формування і розвитку інститутів бюджету виступають конституційноправові норми. До них додаються правові імперативи. Четвертим обов'язковим додатком поняття бюджетного процесу є сукупність матеріальних норм, які опосередковано залучають національний дохід до реалізації державних функцій податки і доходи від державної власності. П'ятим обов'язковим реквізитом зазначеного процесу є система технікоорганізаційних нормативів витрат, діючих стабільно протягом тривалого часу. Шостим елементом бюджетного процесу виступає історично обумовлена впорядкована система державного механізму із суворим розподілом функцій, прав і повноважень всіх органів. Сьомим додатком є бюджетні методи.

Таким чином, у сукупності бюджетний процес у широкому значенні хронологічно обумовленою організаційноправовою діяльністю державних органів по складанню, затвердженню і виконанню бюджету.

У вузькому значенні бюджетний процес зводиться до взаємообумовленої сукупності інститутів, нормативів і методів по складанню, затвердженню і регулюванню виконання бюджету, яке протікає в межах традиційної діяльності казначейських і розпорядчих органів без участі парламенту і уряду. Тобто, до бюджетного процесу у вузькому значенні відноситься поточне регулювання бюджету[7].

Завдання бюджетного законодавства, в першу чергу Бюджетного кодексу України, полягає в регламентації бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. Фінансове право містить окремий правовий інститут, присвячений регламентації процесу утворення, розподілу та використання ресурсів, мобілізованих до централізованих фондів, - бюджетний процес.

У юридичній літературі викладено багато думок щодо сутності та змісту бюджетного процесу. Традиційним є визначення його як сукупності дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів, а також складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання, здійснюваних відповідно до норм бюджетного права. Виходячи з цього, у широкому розумінні бюджетний процес є діяльністю відповідних органів, що ґрунтується на владних повноваженнях і підпорядкована суворим процедурам у галузі бюджету[8].

Таке поняття й зміст бюджетного процесу підкріплюються теоретичними розробками юристів, які спеціалізуються у сфері бюджетних відносин. І. Розпутенко вважає, що формування, затвердження та виконання бюджету становить поняття бюджетного процесу, в якому закладається стратегія економічної і соціальної політики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків.

Не всі вчені погоджуються з традиційним визначенням бюджетного процесу. Зокрема, професор А. І. Худяков пропонує сукупність правових норм, що регулюють відносини, які виникають в ході діяльності державних органів з планування доходів та видатків бюджету, визначити як "бюджетне планування". Він посилається на той факт, що цей термін вживається в основному в економічній літературі і є зрозумілішим для тих, хто не є спеціалістом у галузі бюджетного права. При вживанні терміна "бюджетний процес" виникає асоціація з цивільним чи кримінальним процесом.

Вчені не раз висловлювали думку, що будь-яка матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації її норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, адже з бюджетом пов'язані всі державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету[9]

М. І. Піскотін виражає сумніви відносно наявності самостійної стадії розгляду бюджету, вважаючи, що вона охоплюється стадіями складання і затвердження. Однак, в юридичній та економічній літературі стадія розгляду бюджету виділяється в особливу, що відповідає законодавству і сприяє підвищенню відповідальності державних органів за зміст проекту бюджету.

У фінансово правовій літературі висловлюються і інші думки щодо поняття бюджетного процесу, відповідно до якого в нього вкладається більш вузький зміст, що охоплюється тільки стадіями складання, розгляду та затвердження бюджету. Таким чином розглядається бюджетний процес в підручнику

М. А. Гурвіча. Аналогічні погляди зустрічаються і в юридичній літературі інших країн. Наприклад, професор А. І. Ангелов притримується такого ж погляду, даючи, разом з тим, йому обґрунтування. На його погляд включення виконання бюджету в поняття бюджетного процесу робить його занадто широким. Поняття “бюджетний процес” використовується ним в значенні “сукупність процедур по розробленню бюджету як обов’язкового нормативного акту”, який підлягає виконанню. Виконання бюджету професор Ангелов розглядає як кінцеву ціль формування бюджету. На підтвердження своїх поглядів він проводить паралель між бюджетним процесом і з законотворчим процесом як сукупністю дій, що ведуть до виникнення закону[10].

Отже, можна зробити висновок, що сутність цього процесу складна та багатогранна.. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх своїх складових потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного розв'язання численних питань, що при цьому виникають.

Аналізуючи сутність та зміст бюджетного процесу, можна дійти висновку про те, що йому притаманні певні ознаки, до яких можна віднести такі:

1. Бюджетний процес являє собою врегульовану нормами права організаційну форму діяльності, яка завжди пов’язана з вирішенням питань, що стосуються бюджетів і тягнуть певні юридичні наслідки.

2. Бюджетний процес є сукупністю правових форм діяльності уповноважених бюджетним законодавством суб’єктів (учасників бюджетного процесу), які визнані такими Бюджетним кодексом України. Відповідно до ст.. 20 БК України учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями. Аналіз змісту Кодексу надає можливість визначити таких учасників: Верховна Рада України, її комітети, депутатські фракції та групи, народні депутати; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; місцеві ради; Кабінет Міністрів України, міністерство фінансів України та його територіальні органи; Рада міністрів автономної Республіки Крим; місцеві державні адміністрації; виконавчі органи місцевих рад; Національний банк України; Рахункова палата; Головне контрольно-ревізійне управління; органи стягнення; головні розпорядники, розпорядники та одержувачі бюджетних коштів.

3. Бюджетний процес являє собою органічно пов’язану систему дій щодо здійснення операцій з нормами права. Перелік цих дій у послідовності їх здійснення закріплено нормами БК. За своїм змістом бюджетний процес охоплює: визначення фінансової та бюджетної політики, розробку управлінських стратегій, оцінку, потреби пріоритетів і можливостей бюджету, розробку проекту бюджету, оцінку ефективності проекту тощо.

4. Бюджетний процес є діяльністю, результати якої закріплюються прийняттям відповідних правових актів, таких, що мають офіційний характер і встановлену законом форму. Якщо бюджет являє собою набір цифрових показників, nо Закон України “Про Державний бюджет України є не тільки зведенням цих показників, а й правовими приписами, що мають конкретний адресний зміст.

5. Бюджетний процес є діяльністю яка об’єктивно потребує процесуальної регламентації. Така регламентація здійснюється за допомогою бюджетно-правового механізму, що являю собою сукупність правових засобів, за допомогою яких упорядковується діяльність учасників бюджетного процесу у сфері бюджетної діяльності. Елементами зазначеного механізму є норми бюджетного процесуального права, процесуальна фактична система (юридичні факти, що опосередковують бюджетні процесуальні правовідносини) та бюджетні процесуальні правовідносини.

6. Бюджетний процес потребує застосування різних методів і засобів юридичної техніки, наукових досягнень тощо.

Бюджетний процес як вид юридичного процесу є досить складним за своїм змістом. Він включає Законодавчий (прийняття закону про Державний бюджет на відповідний рік та законів про внесення змін до вже прийнятого закону) та адміністративний процеси (стадії виконання, контроль за виконанням та звіту про виконання закону про Державний бюджет).

Отже, бюджетний процес як вид юридичного процесу являє собою сукупність правових форм діяльності уповноважених бюджетним законодавством суб’єктів (учасників бюджетного процесу), органічно пов’язану систему дій щодо здійснення операцій з нормами права, результат якої закріплюється прийняттям відповідних правових актів, що мають офіційний характер і встановлену законом форму.[11]

П.11 ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність, пов'язану зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконанням бюджетів, що становлять бюджетну систему України.

На основі аналізу повноважень органів державної влади у сфері бюджетних відносин можна зробити висновок, що не доцільно звужувати поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади. Прийняття закону про Державний бюджет - це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використовують свої права та обов'язки щодо складання і затвердження бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому виконанні акта про бюджет, яке повинно постійно контролюватися з боку органів державної влади для досягнення відповідності між запланованими і реальними показниками.