Розділ ІІІ. Використання адміністративних договорів у діяльності митних органів, участь юридичної служби у їх розробці

 

3.1 Особливість адміністративного договору серед інших видів договорів

 

На думку Приймаченка Д. В. [16, 116] в умовах розширення міжнародних торговельних зв'язків, спрощення митних процедур особливе місце посідає координація та взаємодія, які є невід'ємною і важливого складовою процесів управління, що здійснюються в межах адміністративної діяльності митих органів й спрямовані на реалізацію економічних, соціальних та охоронних завдань. Будучи самодостатніми засобами організації управління, вони є досить ефективними при забезпеченні належного рівня узгодженості функціонування автономних систем, до яких можемо піднести як митну службу України, з одного боку, так і інші державні інституції чи суб'єкти господарювання — з другого: дієвим інструментом налагодження партнерських відносин між митними органами та суб’єктами господарювання, як свідчать дослідження, є укладання договорів як актів про взаємну згоду у встановленні правових зв'язків. Формування таких зв'язків на підставі адміністративного договору наділено ознаками універсальності і має низку переваг, що ґрунтуються на загальновизнаних юридичних властивостях договірних відносин і обумовлених цим управлінських можливостях [16, 116]. Визначальним у цьому є формальна рівність сторін, яка передбачає свідомо-вольову узгодженість своєї поведінки митними органами та іншими сторонами договору. Наявність такої рівності відрізняє адміністративний договір від інших форм діяльності митних органів. На відміну від них, названий договір укладається за взаємною згодою обох сторін. Добровільність взяття сторонами па себе зобов'язань передбачає їх виконання без спеціальних імперативних приписів. Результатом укладання адміністративного договору с обопільна вигода усіх учасників договору. Санкціонована (прямо чи опосередковано) відповідальність за договорами означає необхідність здійснення взаємного контролю за виконанням обумовлених у ньому завдань, використання різноманітних (у тому числі й економічних) важелів впливу на учасників договору. При цьому укладання адміністративного договору виступає, з одного боку, як юридичний факт, що породжує між сторонами адміністративно-правові відносини, а, з іншого — ним встановлюються, водяться у дію й конкретизуються інші правові норми, як правило, митно-правового характеру.

Шляхом укладання адміністративних договорів опосередковуються координаційні (горизонтальні) управлінські правовідносини, а вони в умовах розбудови ринкової економіки дедалі поширюються. Такі управлінські відносини, на думку В.Юсупова, є особливою формою правового опосередкування регулятивних відносин, що використовуються у тих випадках, коли суб'єкти управління через якісь окремі сторони своєї діяльності виявляються юридично рівними і виникає потреба цілеспрямованої координації їх діяльності. [16, 117].

Так, Ю.Тихомиров має рацію, що публічно-правове регулювання здійснюється переважно шляхом нормативної орієнтації та імперативних приписів, які здійснюють владно-управлінський вплив на волю і свідомість фізичних та юридичних осіб, спонукаючи та примушуючи їх до дії для досягнення спільної мети й задоволення публічних інтересів. Однак поряд з цим публічне право використовує й договірні засади як особливий спосіб регулювання. Звичайно, митно-правове регулювання, з огляду на його належність до публічно-правової сфери, реалізується насамперед шляхом використання приписів, встановлення обов'язків, заборон Разом з тим демократизація українського суспільства дозволяє здійснити перехід від жорстких адміністративно-командних методів управління як у галузі економіки, так і у митній сфері, зокрема, до більш гнучких способів регулювання суспільних відносин. Такий перехід дозволяє митним органам все активніше використовувати у своїй діяльності договірні форми. На думку В. Нагребельного, адміністративний договір як засіб реалізації демократичних принципів та поєднання економічних і адміністративних методів у сфері управління може ефективно застосовуватись в управлінській і організаційпо-господареькій сферах, у взаємовідносинах між центральними органами державної виконавчої влади та відповідними регіональними структурами.

 

3.2 Мета використання адміністративних договорів у практиці митних органів

 

Порівняльний аналіз визначень правової категорії „адміністративний договір" свідчить про відсутність єдиної позиції щодо її змісту, а теоретичні обґрунтування використання цих договорів — про відсутність досвіду їх практичного застосування. Тому варто погодитись з Ю.Козловим у тому, що адміністративно-правовий договір — це нове та ще недостатньо осмислене явище, адже сама природа державного управління передбачає імперативність одностороннього юридично-владного волевиявлення, а договірні зв'язки випливають з рівності їх учасників. Тим не менше, визнаючи цей факт, ні у кого не виникає сумнівів у перспективності застосування різних форм адміністративного договору (угоди) у державному управлінні. Більш того, окремі науковці вважають, що удосконалення механізму державно-управлінської діяльності в умовах адміністративної реформи міцно пов'язано з розвитком такої форми, як адміністративні договори, що робить проблему їх дослідження однією з найбільш актуальних для сучасного українського права. З огляду на завдання дослідження, автором використовується наступне його поняття. „Адміністративний договір — це угода, укладена суб'єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої визначається змістом владних повноважень, носієм котрих є обов'язково одна із сторін" [16, 117]..

Адміністративні договори укладаються митними органами з метою:

Ø реалізації сучасної митної політики;

Ø досягнення цілей ефективного державного регулювання в митно-правовій сфері;

Ø здійснення позитивного функціонування системи митної служби;

Ø сприяння реалізації суб'єктами господарювання своїх прав і законних інтересів.

Договірні форми активно використовуються у відносинах між митними органами та іншими органами виконавчої влади, галузевими асоціаціями (об'єднаннями) суб'єктів господарювання, окремими суб'єктами ЗЕД. Отже, адміністративні договори укладаються у публічних інтересах, а їх цільова спрямованість — досягнення загального соціального блага.

Разом з тим практика діяльності митних органів свідчить, що нині питання, пов'язані з організацією та здійсненням взаємодії і які повинні вирішуватись шляхом встановлення договірних відносин, розв'язуються дещо інакше. Так, для удосконалення взаємодії, координації зусиль та розмежування функцій міждержавними органами, у тому числі й Державним митним комітетом України (нині — Держмитслужба України) свого часу видано спільний наказ, який затверджував відповідну Інструкцію. У ній визначались мета спільної діяльності, напрями, форми та рівні взаємодії, а також повноваження цих органів. Очевидно, що видання органами виконавчої влади цього акта мало на меті організацію діяльності з приводу спільної реалізації покладених на них повноважень, а значить і задоволення державних та суспільних потреб. Затвердження Інструкції передбачало, по-перше, добровільність її підписання, тобто наявність вільного волевиявлення сторін; по-друге: ці органи знаходяться на одному організаційно-правовому рівні, що свідчить про їх юридичну рівність, а значить правовідносини, які між ними виникнуть, матимуть горизонтальний характер, по-третє, досягнення згоди щодо усіх істотних умов; по-четверте, взаємовигідний характер, адже взаємодія підвищить ефективність діяльності як кожного окремо взятого органу, так й їх разом взятих, по-п'яте, визнання взаємної відповідальності за встановлені обов'язки. Наявність зазначених вище умов, згідно із загально правовою теорією та сучасною історією адміністративного договору дає можливість визнати такий різновид адміністративного договору. Хоча те, що у ньому присутні усі загальнообов'язкові реквізити договору, може поставити під сумнів висновок щодо різновиду форми діяльності.

 

3.3 Особливості функціонально-управлінського договору

 

І найбільш характерним для митних органів с дослідження такого різновиду адміністративних докторів, який у науковій літературі отримав назву функціонально-управлінського договору. Останні за участю митних органів укладаються для координації їх діяльності з іншими органами державної влади при розв'язанні спільних завдань. Укладання таких договорів дозволяє посилювати взаємодію митних органів з іншими структурними елементами виконавчої влади, шляхом уточнення, конкретизації, або додаткового гарантування повноважень для реалізації митної політики держави. У таких актах, як правило, визначаються мета, основні напрямки, і форми взаємодії, повноваження сторін. Як приклад такого договору можна навести Генеральну угоду про співробітництво і організацію взаємовідносин Держмитслужби України та Державної адміністрації залізничного транспорту України. Предметом цієї Угоди є організація і практичне забезпечення взаємодії митних органів і залізниць при здійсненні митного контролю та митного оформлення вантажів на прикордонних та внутрішніх залізничних станціях, контроль за переміщенням через територію України зовнішньоторговельних вантажів залізничним транспортом, налагодження обміну наявною у їх розпорядженні інформацією при розшуку недоставлених за призначенням вантажів [16, 118].

У Меморандумі закріплювалися домовленості між сторонами про: сприяння вдосконаленню вітчизняної нормативно-правової бази з питань оподаткування товарів та визначення їх митної вартості при здійсненні зовнішньоекономічних операцій, сприяння підприємствам, які гарантують сплату в повному обсязі встановлених законодавством податків і зборів; здійснення між сторонами обміну необхідною інформацією; проведення спільних заходів, спрямованих на підвищення ефективності співпраці у питаннях повноти оподаткування товарів при здійсненні зовнішньоекономічної діяльності, створення спільних робочих груп для проведення консультацій та підготовки пропозицій щодо вирішення питань, які становлять спільний інтерес у сфері оподаткування товарів при здійсненні зовнішньоекономічних операцій, а також питань, пов'язаних з оптимізацією процедур митного контролю та оформлення. Як випливає з його змісту, цей адміністративний договір має нормативний характер, тобто містить загальнообов'язкові правила поведінки, реалізація яких при потребі забезпечується державою.

Па виконання положень Меморандуму про співпрацю Держмитслужба України шляхом укладання протоколів про співпрацю встановила договірні відносини також з недержавними інституціями - галузевими асоціаціями. Відповідно до укладених угод суб'єкти ЗЕД взяли на себе зобов'язання гарантувати сплату встановлених законодавством податків і зборів у повному обсязі й у грошовій формі, заявляти митну вартість товарів при імпорті, виходячи з рівнів вартості цих продуктів, що відповідають дійсній інформації Натомість, вони отримали право на лібералізацію митних процедур.

У свою чергу, розглянуті вище протоколи про співпрацю передбачають обов'язкове укладання між митними органами і конкретним суб'єктом ЗЕД угоди про надання посадовим особам митних органів прав безперешкодного доступу до фінансових і банківських документів підприємства, що стосуються ЗЕД — угоди про аудит. Вона укладається з метою перевірки митними органами додержання цими суб'єктами вимог митного законодавства при здійсненні ЗЕД. Відповідно до такої угоди митні органи отримують право безперешкодного доступу до фінансових та банківських документів суб'єкта ЗЕД й до інформації, розміщеної на інших носіях, що стосуються переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України, після закінчення усіх митних процедур. Чинним митним законодавством таке право митним органам не надано, а тому Є.Додін правомірність цих дій поставив під сумнів. Разом з тим він повністю підтримує прагнення Держмитслужби України до подальшої лібералізації порядку переміщення товарів через митний кордон держави, що відповідає вимогам Міжнародної конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур від 18 травня 1973 р. (у редакції Протоколу від 26 липня 1999 р), іншим міжнародним нормам, правилам і стандартам.

Головною метою такої співпраці митних органів із суб'єктами господарювання є контроль за дотриманням митного законодавства, протидія митним правопорушенням, захист споживчого ринку держави, створення сприятливих умов для прискорення товарообігу та пасажиропотоку через митний кордон держави, недопущення втрат державного бюджету. Наведене свідчить про те, що укладання адміністративних договорів спрямовано на задоволення публічного інтересу.

 

3.4 Договір про надання послуг, як різновид адміністративного договору

 

Одним з різновидів адміністративних договорів є договір про падання послуг. їх укладання за участю митних органів пов'язано із застосуванням такого із заходів гарантування доставки товарів до митного органу, як охорона та супроводження товарів. Охорона та супроводження товарів митними органами гарантує високий рівень захисту переміщуваних товарів і дотримання вимог митного законодавства під час такого переміщення як при внутрішньому, так і при прохідному митному транзиті. З одного боку, чинним митним законодавством (ст. 161, ч. 2 от. 165 МК України) передбачена обов'язковість обрання власником товарів, які перебувають під митним контролем і переміщуються митним транзитом, одного із заходів гарантування доставки товарів (наприклад, при транзитному перевезенні підакцизних товарів). З іншого — охорона й супроводження товарів застосовуються на засадах добровільного їх обрання власником останніх як альтернатива іншим заходам гарантування доставки товарів (ч 3 ст. 165 МК). Обрання власником товарів даного виду заходу гарантування їх доставки підтверджується укладанням відповідного договору з митним органом. Порядок його укладання, форма, істотні умови, механізм виконання такого договору визначаються підзаконним нормативним актом, затвердженим наказом Держмитслужби України. Плата за охорону та супроводження нараховується згідно з калькуляцією фактичних витрат митних органів, а отримані кошти перераховуються до Державного бюджету.

Отже, у процесі здійснення адміністративної діяльності митні органи укладають договори, хоча іноді вони отримують іншу назву (наприклад, інструкція, меморандум, протокол тощо). Така підміна, на думку Д. В. Приймаченка [16, 117]., є невиправданою, з огляду на зміст і характер цих актів, у яких визначається предмет правового регулювання, повноваження чи права і обов'язки сторін, відповідальність за невиконання або неналежне виконання умов, строк дії та інші реквізити, притаманні договорам. Зважаючи на те, що вони укладаються на підставі адміністративно-правових норм чи норм митного законодавства, з приводу реалізації митими органами своїх влади їх повноважень і мають на меті задоволення публічних інтересів у сфері митно-правового регулювання, мова йде про укладання митними органами саме адміністративних договорів.

Використання митними органами у своїй діяльності адміністративних договорів поряд з іншими формами суттєво розширює можливості вибору оптимальної моделі реалізації ними своїх функцій у тих чи інших ситуаціях, дозволяє обирати та використовувати ту форму діяльності, яка є більш дієвою. Крім того, застосування договірних форм діяльності дозволить забезпечувати злагодженість спільних дій митних органів та суб'єктів господарювання, якнайповніше враховувати інтереси як держави, так і останніх.

 

Висновок

 

Таким чином, щойно нами було розглянуто організацію договірної роботи в митних органах, а також участь юридичної служби митниці в даній роботі. З огляду на проведене дослідження можна зробити певні висновки:

По-перше, проект договору з додатками, який має бути укладено від імені митного органу, в обов’язковому порядку опрацьовується Юридичним департаментом і за відсутності заперечень до нього та наявності віз керівників відповідних структурних підрозділів візується директором Юридичного департаменту (у митних органах, спеціалізованих митних установах і організаціях - відповідно начальником юридичної служби митного органу, спеціалізованої митної установи чи організації після візування головним бухгалтером).

У разі невідповідності проекту договору законодавству Юридичний департамент (юридична служба іншого митного органу, спеціалізованої митної установи чи організації), не візуючи проект, надає письмові пропозиції та зауваження до нього.

Після внесення зроблених Юридичним департаментом зауважень та врахування пропозицій проект договору візується директором Юридичного департаменту (начальником юридичної служби іншого митного органу, спеціалізованої митної установи чи організації).

У ході опрацювання (розгляду) проекту договору юридична служба має право в установленому порядку отримувати від інших структурних підрозділів додаткові матеріали й консультації, що стосуються предмета договору та інших його умов.

По-друге, використання у господарських договорах договорах, зокрема в договорах на виконання підрядних робіт за державним замовленням різноманітних майнових санкцій тільки підвищує можливість належного виконання договірних зобов'язань. Хоча потрібно зауважити, що, оскільки норми чинних нормативно-правових актів, які стосуються відповідальності, в основному диспозитивні, то питання встановлення конкретних санкцій віддано на розсуд сторін.

Враховуючи актуальність досліджуваного питання, видається доцільним і надалі продовжувати його вивчення з огляду на те, що, як свідчить світовий досвід, роль господарських договорів за державним замовленням не тільки не зменшуватиметься, але й зростатиме.

По-третє, аналіз практики діяльності митних органів свідчить, що використання митними органами договірної форми регулювання митних правовідносин вимагає уточнення та доповнення чинного митного законодавства. З огляду на це, пропонуємо законодавчо закріпити право митних органів на укладання адміністративних договорів, які будуть спрямовані на задоволення публічних інтересів у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин. Крім того, потрібно нормативно визначити предмет, умови та форми укладання адміністративного договору, повноваження сторін (права і обов'язки для сторін, які не мають владно-управлінських повноважень), режим реалізації та засоби забезпечення договору, способи і процедуру визнання договорів недійсними, порядок їх розірвання, інші істотні умови договору. Не викликає сумніву те, що без розв'язання цих питань, навіть за умови існування нормативних актів, які у загальних рисах передбачаю її, існування такої форми діяльності як укладання адміністративних договорів, їх використання не матиме належного ефекту.