Муніципальні асоціації в Україні

Утворення муніципальних асоціацій (спілок), які включають у себе на добровільній основі органи місцевого самоврядування України різних рівнів, — це вияв їхньої загальної правосуб'єктності й переконливе свідчення їхнього потужного інтеграційного потенціалу, що є характерною рисою як самих територіальних громад, так і органів місцевого самоврядування, які вони формують.

Перше згадування про муніципальні асоціації з'явилося в законодавстві незалежної України про місцеве самоврядування. Але у ст. 1 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 р. термін "муніципальні асоціації (спілки)" не використовувався, у ньому був його синонім — "асоціація органів місцевого самоврядування".

Відсутність поняття асоціації органів місцевого самоврядування у профільному законодавстві дозволяла скористатися аналогією закону і на підставі ч. 1 ст. З Закону України "Про підприємства в Україні" від 27 березня 1991 р.2, що регламентує види об'єднань підприємств, давала змогу виділити основні типологічні характеристики такої асоціації, як добровільне об'єднання, створене з метою постійної координації спільної діяльності його суб'єктів.

Логічний аналіз політико-правових основ інтеграційних процесів у системі органів місцевого самоврядування України в контексті створення муніципальних спілок (асоціацій органів місцевого самоврядування) давав змогу виділити цілу низку чинників, що мали потребу в науковому й нормативно-правовому обґрунтуванні. До таких, насамперед, можна було б віднести те, що положення ч. 5 ст. 1 Закону України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 p., яке закріплювало право органів місцевого самоврядування на об'єднання в асоціації, інші форми добровільних об'єднань з метою більш ефективного здійснення своїх прав і обов'язків, носило в основному декларативний характер через відсутність положень правового і процесуального характеру, що конкретизують. Стаття 3 згаданого Закону, закріплюючи основні принципи місцевого самоврядування, відносила до них принцип взаємодії органів місцевого самоврядування з трудовими колективами, громадськими організаціями й рухами, тобто з різними асоціаціями громадян, але не закріплювала таку взаємодію між органами місцевого самоврядування, що діють у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Це обмежувало можливість реалізації інших основних принципів місцевого самоврядування, закріплених у цьому законі, наприклад, принципів з'єднання місцевих (локальних, субрегіональних, регіональних) і державних інтересів і оптимальної децентралізації (взаємовідносини органів місцевого самоврядування з державою по вертикалі), а також принципу реального управління територією (взаємовідносини органів місцевого самоврядування з державою по вертикалі і з іншими органами місцевого самоврядування, розташованими в межах даної та інших адміністративно-територіальних одиниць, по горизонталі). Крім того, не була передбачена чинним законодавством України організація муніципальних спілок (асоціацій), що мають метою міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування.

Становлення і розвиток в Україні системи місцевого самоврядування узгоджується з принципом поділу влади в правовій державі і відповідає класичному тлумаченню самоврядування, суть якого визначається природним правом територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в рамках законів і власних матеріально-фінансових можливостей. Проте, закріплюючи юридично принцип місцевого самоврядування як загальний, законодавство України в той самий час не містило приватного, інституціонального принципу самоврядування, який передбачав можливість органів місцевого самоврядування, розташованих на різних територіях (у межах держави і за її межами), контактувати і співробітничати між собою, що в умовах правової держави при реалізації основного принципу діяльності управлінських структур "дозволено тільки те, що закріплено в законі" щодо таких контактів фактично означало їх заборону.

Проте слід зазначити, що організуючі імпульси з боку політичного керівництва держави з широкого кола проблем, які торкаються інтересів місцевого самоврядування, зокрема таких, як питання підвищення економічної самостійності міст і регіонів, перенесення акценту реформування економіки на регіонально-локальний рівень, реалізації на території України економіко-правових експериментів з вираженою децентралізованою орієнтацією і легалізацією можливостей становлення локально-регіональних ринкових структур (утворення територій з особливим статусом), оперативно помічались органами місцевого самоврядування різних рівнів і змусили їх об'єднуватися у спілки (асоціації) в явочному порядку. В основі такого об'єднання лежала єдина мотивація — бажання активізувати проведення реформ з метою виходу з кризи і прагнення знайти велику економічну самостійність у цьому процесі. При тому, слід зазначити, що будь-яка протидія цим інтересам з боку центральної влади тільки посилювала інтеграційні процеси в системі місцевого самоврядування.

Першими нормативно-правовими актами, спрямованими на утворення асоціацій органів місцевого самоврядування, що містили потужний потенціал і мали економічну спрямованість, були укази глави Української держави. Указ Президента України від 26 листопада 1993 р. "Про делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій і Луганській обласним державним адміністраціям повноважень з управління майном, що знаходиться в загальнодержавній власності" і Указ Президента України від 21 лютого 1994 р. "Про додаткові заходи з делегування Дніпропетровській, Донецькій, Запорізькій, Луганській обласним державним адміністраціям повноважень з управління майном, що знаходиться в загальнодержавній власності"2 передбачали заходи щодо підвищення економічної самостійності регіонів і управлінської автономії регіональних структур. Тут же їм були делеговані такі права, як взяття участі державних адміністрацій у підготовці міжнародних договорів України з питань використання загальнодержавної власності, квотування експорту товарів, видачі ліцензій на вивіз продукції, набуття статусу гаранта захисту іноземних інвестицій, права укладати і узгоджувати з Міністерством економіки і Міністерством зовнішніх економічних зв'язків України договори з питань прикордонного співробітництва щодо обміну продукцією, яка виготовляється на територіях областей, що свідчило про набуття регіональною владою певної "частки" міжнародної правосуб'єктності.