Гл. 6. Демографическая политика

Демографическая политика - это целенаправленная деятельность государст­венных органов по регулированию процессов воспроизводства населения. Эффек­тив­ность этой политики определяется быстротой достижения поставленных целей. Так, в античный период население мира неуклонно возрастало, однако оно не могло превысить определенные пределы. В условиях низкой производительности труда избыточное население поставило бы под угрозу само существование популяции. Поэтому античные государства были вынуждены прибегать к политике колониза­ции. Греческие города основывали свои колонии вдоль побережья Средиземного и Черного морей, куда и направлялось избыточное население.

Римское государство. Гораздо более масштабной и разносторонней была демографическая поли­тика в Римском государстве. Начало ей положил знаменитый полководец и государственный деятель Гай Юлий Цезарь. В 59 г. до н.э. он провел через сенат аграрный закон, в соответствии с которым все желающие заниматься земледелием могли получить участок из фонда общественных земель. При этом претендующие на получение бесплатной земли граждане должны были иметь троих и более детей. Интересна и демографическая политика императора Августа. Если до Октавиана Августа все почести и привилегии предоставлялись лицам преклонного возраста, то при нем почести стали воздавать лицам, состоящим в браке и имеющим детей. Такие семьи освобождались от повинностей, дети давали отцу право занимать государственные должности раньше установленного срока.

Октавиан Август принимал решительные меры и против безбрачия. В 18 г. до н.э. он представил на рассмотрение Сената законопроект об ограничении прав холостяков и вознаграждении за вступление в брак. По этому закону все мужчины и женщины в возрасте до 50 лет должны были состоять в браке и иметь определенное количество детей. Нарушившие закон лишались права передавать свое имущество некровным родственникам. Кроме того, незамужние женщины должны были ежегодно уплачивать налог с имущества в размере 1,0% его стоимости. Трудно оценить эффективность принятого по предложению Августа закона, но источники свидетельствуют, что после этого холостых мужчин стало еще больше.

В Риме проводились и другие меры по стимулированию рождаемости. Так, в частности, широкое распространение получила система государственной и частной благотворительности. В конце I в. н.э. во время правления императора Нервы для оказания помощи беднейшим слоям населения в деле воспитания детей был создан специальный фонд. Из этого фонда нуждающиеся в дешевом кредите граждане получали ссуду под невысокий процент. Затем эти возвращаемые ссуды вносились в специальные кассы, которые и выдавали полученные в счет процентов деньги в виде пособий бедным семьям на содержание детей.

При императоре Траяне система поощрения государством рождаемости достигла своего пика. Только в одном городе Рим от государства регулярно получали бесплатный хлеб 5,0 тысяч детей. Кроме того, бедным семьям ежемесячно выдавали денежное пособие на детей. На мальчика оно составляло 16 сестерциев, на девочку - 12. Таким образом, в Римском государстве проводилась достаточно активная демографическая политика, направленная на увеличение рождаемости. Однако законы оказались бессильны стимулировать воспроизводство населения, и существенных положительных результатов эти меры не принесли.

Средневековая Европа. В средневековой Европе раньше всех стали осуществлять демографическую политику во Франции, где попытались скопировать римские законы, действовавшие полторы тысячи лет до этого. Так, согласно эдикту французского короля Людовика XIV, на несколько лет освобождались от налогов все те, кто вступал в брак в возрасте до 21 года. Наиболее активная демографическая политика проводилась в германских государствах, которые в силу своего географического положения в наибольшей степени страдали от разрушительных европейских войн. Так, например, только в ходе Тридцатилетней войны население германских государств сократилось на треть. И одной из мер по восстановлению численности жителей стало запре­щение принимать в монастыри тех мужчин, которым менее 60 лет.

Таким образом, демографическая политика возникает вместе с появлением первых государств. В период докапиталистических обществ именно численность населения обеспечивала престиж и военную мощь государства. И главной целью демографической политики в этот период было упрочение могущества своих государств. Однако эти зачатки демографической политики заметного влияния на ход воспроизводства населения не оказывали. Причины этого заключались в том, что экономические возможности этих государств были весьма ограничены.

Демографическая политика в развитых странах. Весьма активная демографическая политика в настоящее время проводится в развитых капиталистических странах, которые первыми столкнулись с устойчивым снижением рождаемости. Мероприятия в области демографической политики в этих странах проводятся по трем направлениям. Во-первых, это законодательные меры, -- они обеспечивают супружеским парам возможность реализовать свое право на воспроизводство. Во-вторых, это экономические меры, они направлены на умень­шение материальных трудностей супружеской жизни. И за желательную для государства модель демографического поведения этим семьям предоставляется матери­альное вознаграждение в различных формах. В-третьих, это меры, направлен­ные на сочетание материнства и женской занятости.

При формировании модели демографического поведения важнейшим является возраст вступления в брак. Минимальный брачный возраст варьируется в европейских странах в диапазоне от 16 до 21 года. Так, 1980-е годы в Велико­британии минимальный брачный возраст был равен 16 годам, в Германии он составлял 21 год. Для девушек он несколько ниже, особенно в странах Южной Европы, где девушки созревают раньше. Так, в Греции, например, минимальный брачный возраст для девушек составлял 14 лет.

В настоящее время для национальных законодательств европейских стран характерна тенденция к либерализации разводов. Причем степень этой либерализа­ции возрастает по мере движения на север. Достаточно сложен развод в странах Пиренейского полуострова и в Ирландии. В других странах, также католических, но более цивилизованных, таких, как Италия или Франция, имеется ряд формальных поводов, которые дают основание для развода. В Бельгии и Германии разводное законодательство еще более либеральное, там существует так называемая сепара­ция. Сепарация не означает юридического прекращения брака, но разрешает сожительство с другим партнером. При этом такое сожительство не классифициру­ет­ся как измена. Что касается таких стран, как Великобритания, США, скандинав­ских государств, то там ограничений для развода не существует.

Законодательство европейских стран регулирует также рождаемость, в том числе применение средств контрацепции, проведение абортов и стерилизации. Что касается средств контрацепции, то в настоящее время они запрещены только в двух странах Европы - в Ватикане и Мальте. Раньше других пошли на разрешение их применения страны Северной Европы, последними - страны Южной Европы. При этом во многих странах эти средства реализуются только через аптеки. Средства эти выдаются и несовершеннолетним, но при наличии предписания от врача.

Большой разброс отмечается в европейских законодательствах в вопросе об абортах. Так, в странах Южной Европы, а также Ирландии и в середине 1990-х годов аборты находились под запретом. Исключением в последние годы здесь стала Италия, где недавно они были разрешены. В Греции аборты также запрещены, но их делают в том случае, если рождение ребенка угрожает жизни женщины. Что касается Испании, Португалии, а также Мальты, то там аборты невозможны ни при каких обстоятельствах. Другую группу стран составляют государства Центральной и особенно Северной Европы. Там аборты делают в первые три месяца беремен­ности в государственных больницах, а в некоторых странах, например в Велико­бри­тании, даже бесплатно.

Одним из способов регулирования воспроизводства населения является стерилизации. В странах Северной и Центральной Европы она легализована с сере­дины 1970-х годов, т.е. уже четверть века. Право на стерилизацию имеют мужчины и женщины, достигшие 25-летнего возраста В некоторых странах стерилизация весьма популярна, в Великобритании к ней относятся как к лучшему средству мужской контрацепции. Официально стерилизация разрешена в Австрии и Италии, в большинстве других стран нормативных документов на этот счет нет. В Соединенных Штатах Америки стерилизация узаконена во всех штатах для лиц, достигших 18-летнего возраста. Таким образом, в развитых странах стерилизация широко распространена, и ею пользуются десятки миллионов людей.

Для европейских стран характерна система экономических мер помощи семье. Во-первых, это семейные надбавки для тех семей, которые имеют детей. Крупными размерами надбавок выделяются Германия, Бельгия и Франция. Причем в том случае, если дети учатся, то эти надбавки выплачиваются вплоть до достижения ими возраста 25 - 27 лет. В состав семейных надбавок входит, прежде всего, дородовое пособие. Во Франции, например, оно выплачивается в размере 500 франков в месяц, начиная с третьего месяца беременности и кончая третьим месяцем после родов. Во-вторых, это оплачиваемый отпуск по беременности. В разных странах продолжительность послеродового отпуска варьируется, наиболее продолжительный он в Швеции, где составляет 26 недель. При этом женщинам выплачивается 90,0% их среднемесячного заработка. В-третьих, это единовременное послеродовое пособие, во Франции его размеры составляют 3500 франков. При наличии двоих и более детей ежемесячно выплачивают по 500 франков, при наличии трех детей - по 1000 франков. Во Франции это пособие выплачивают до достижения ребенком 16 лет, а если ребенок учится - то до 23 лет. Если в семье всего один ребенок, то семье все равно выплачивают пособие в размере 500 франков в месяц, правда, только до достижения ребенком возраста трех лет. Кроме того, матерям предоставляется отпуск по уходу за ребенком. Он дается на срок от полутора до трех лет и может быть как оплачиваемым, так и не оплачиваемым. Но при этом работодатель обязан восстановить вышедшую после отпуска (после­родо­вого) женщину на прежнем месте работы.

Помимо всего этого существует пособие на жилище в размере 500 франков в месяц для семей, которые имеют детей. Супруги, если их средний возраст не превышает 26 лет, имеют право на получение беспроцентной ссуды в размере 10,0 тысяч франков. При рождении первого ребенка списывается 15,0% этой ссуды, при рождении второго - еще 25,0%. Выплачивают пособие и одиноким родителям - отцу или матери, смотря с кем живет ребенок. Пособие выплачивают до тех пор, пока младшему из детей не исполнится три года. Размер пособия составляет 3000 франков в месяц. Имеются также льготы и по уплате подоходного налога. Таким образом, в развитых капиталистических странах существует активная демографи­чес­кая политика, направленная на оказание помощи имеющим детей семьям и при­званная обеспечить повышение рождаемости.

Российская Империя. Демографическая политика в России существует, только начиная с XVIII в., когда в стране появляются ученые, разрабатывающие ее направления. В первую очередь это относится к М. В. Ломоносову. Так, в письме к графу Шувалову М. В. Ломоносов высказался против неравных по возрасту браков. По его мнению, наиболее удачным сочетанием следует считать разницу в возрасте от семи до десяти лет. Допустимое, по его мнению, отклонение, если жена старше мужа, но не более, чем на два года, а муж старше жены не более чем на 15 лет.

Мерой, способствующей брачности и рождаемости, М. В. Ломоносов считал отмену закона, запрещающего вступать в брак в четвертый раз - с целью повышения рождаемости целесообразно вступать в брак и в четвертый, и в пятый раз. Он также высказался против закона, по которому священнослужители не могли вступать в брак повторно, а монахи не имели права на создание семьи. Ученый предлагал также разрешать мужчинам постригаться в монахи только после 50 лет, а женщинам - после 45 лет.

Необходимо отметить, что идеи М. В. Ломоносова наложили отпечаток на общественную мысль в России и политику российских императоров. Так, в част­ности, в стране был издан указ, в соответствии с которым священникам запрещалось требовать излишнюю плату за венчание. Было также облегчено вступление в повторный брак вдов и жен ссыльных. При выборе на общественные должности предпочтение стали отдавать женатым и имеющим большое количество детей. В России также были созданы кассы по обеспечению бедных невест приданным. Екатерина II обратила внимание на замечание М. В. Ломоносова о вреде неравных браков. И специальными решениями Синода было указано не венчать малолетних с взрослыми девками, а браки между малолетними, т. е. теми, кто не достиг 15 лет, считать недействительными и расторгать. В правление Екатерины II в России были открыты воспитательные дома для подкидышей и незаконнорожденных. В такие дома принимались также дети бедных родителей, которые воспитывались и обучались за казенный счет. Первые дома такого типа были открыты в 60-е годы XVIII в. в Петербурге и Москве. Затем их стали открывать и в других городах. Тем, кто отдавал своих младенцев в эти воспитательные дома, выдавали специальную плату.

Советский Союз. Несмотря на вышеуказанные меры, эффективность их была невелика. Поэтому говорить о более-менее реальной демографической политике в России можно только с середины XX в. Именно в это время в стране не только издаются регулирующие демографическую ситуацию документы, но и начинают выделять под это средства. Перемены коснулись в первую очередь разводов. До революции развод в России был крайне затруднен. В 1917 г. в России была провозглашена свобода развода, и число их стало стремительно расти. Затем началась вторая мировая война, тяжелая демографическая ситуация, и в стране был введен судебный порядок расторжения брака. И только в 1965 г. эта процедура была упрощена и в неизменном виде сохраняется и до настоящего времени. Кроме того, согласно кодексу о семье и браке, в стране был установлен единый брачный возраст - не ранее 18 лет. При этом указывалось, что он может быть снижен на один - два года в связи с беременностью.

По мнению специалистов, важнейшим направлением демографической политики является абортное законодательство. Суть проблемы в том, разрешено или запрещено в данной стране искусственное прерывание беременности в первые 22 недели, когда плод еще нежизнеспособен. До революции аборты в стране были запрещены, а затем их разрешили. В 1920 г. в России было принято совместное постановление Наркомздрава и Наркомюста. В соответствии с ним в стране вводи­лось свободное и бесплатное производство абортов в обстановке, обеспечивающей максимальную безвредность. При этом запрещалось осуществлять аборты кому бы то ни было, за исключением врача. Виновных в осуществлении абортов в порядке частной практики наказывали в судебном порядке. В результате Россия стала первой страной в мире, где аборты были легализованы.

Данный нормативный акт действовал до 1936 г., а затем с целью повышения рождаемости в условиях надвигающейся войны вышло постановление Советского правительства о запрещении абортов. Было разрешено производить аборты только по медицинским показаниям, разрешение теперь стала давать специальная комис­сия, состоящая из трех врачей. Следует отметить, что запрещение абортов не принесло ожидаемого результата. Рождаемость повысилась только в течение двух лет, а затем снова стала снижаться. В то же время резко возросло количество под­поль­ных абортов, вред от которых был огромен. В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР запрещение абортов было отменено, при этом какого-либо снижения рождаемости не произошло. Таким образом, очевидно, что не существует прямой зависимости между интенсивностью рождаемости и разрешением или запрещением абортов.

Важным направлением демографической политики является помощь семье и детям. В принятом в 1936 г. указе о запрещении абортов говорилось также о необходимости материального обеспечения женщины и ее детей, оказании государственной помощи многосемейным, развитии сети родильных домов, детских садов и яслей. При этом необходимо уточнить, что в указе говорилось не обо всех женщинах, а только о тех из них, кто имел семь и более детей. Следовательно, пособие в размере 200 руб. в месяц выдавалось не на каждого ребенка, а только начиная с седьмого. Кроме того, при рождении седьмого и других детей выдавалось единовременное пособие в размере 5,0 тысяч рублей. Таким образом, данные меры помощи касались только очень небольшого числа многодетных семей.

Законодательно были также установлены суммы, которые должны были уплачивать на содержание детей отцы при раздельном проживании супругов, т.е. алименты. На содержание одного ребенка полагалось выплачивать 1/4 часть получаемой зарплаты, на содержании двоих детей - 1/3. Если же детей было трое или больше - то 50,0% зарплаты. За неуплату алиментов устанавливалась уголовная ответственность, в паспорте ставился штамп о разводе.

Для регулирования семьи широко использовалось и налоговое законода­тель­ство. В 1941 г. в СССР был введен налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан. Под действие этого налога попадали мужчины в возрасте от 20 до 50 лет и женщины в возрасте от 20 до 45 лет. Поскольку в законе говорилось о малосемей­ных гражданах, то это означало, что налог на холостяков не платили лишь те семьи, которые имели троих и более детей. При отсутствии детей необходимо было платить 6,0% зарплаты, при наличии одного ребенка - 1,0%, двоих детей - 0,5%.

В 1970 - 1980-е годы демографическая политика в стране стала более масш­табной, разнообразной. Ее основные направления - это выплата денежных пособий семьям, имеющих детей; предоставление работающим матерям полностью или частично оплачиваемых отпусков по уходу за детьми; ассигнования из госбюджета средств на строительство дошкольных учреждений и частичная оплата содержания в них детей; бесплатное содержание детей из малообеспеченных семей в дошкольных учреждениях, а также внеочередное предоставление жилой площади семьям, имею­щим троих и более детей.

В 1974 г. был принят закон о предоставлении денежных пособий на детей в малообеспеченных семьях, в которых средний доход на каждого члена семьи не превышал 50 рублей в месяц. Это пособие в размере 12 рублей в месяц выдавалось родителям детей до достижения этими детьми 12-летнего возраста. Кроме того, не получающим алименты одиноким матерям на ребенка выдавали 20 руб. в месяц до достижения этими детьми 16-летнего возраста. В 1981 г. в СССР были также введены единовременные пособия на детей. В случае рождения первого ребенка выдавали 50 рублей, рождения второго - 100 рублей. В стране была также создана разветвлен­ная сеть дошкольных учреждений, существовало бесплатное медицин­ское обслуживание и образование. В 1990-е годы, в ходе проводимых в РФ рыноч­ных реформ, размеры оказываемой семьям с детьми государственной помощи стали быстро сокращаться. В настоящее время размеры этой поддержки в России значи­тель­но ниже, чем в индустриально развитых странах, и не создают в семье стимулов для рождения детей.