Тема 11. Государственный бюджет

 

Основные виды расходов и доходов государственного бюджета. Государственный бюджет – это баланс доходов и расходов государства, основной финансовый план страны, который после его принятия законодательным органом власти (парламентом, Государственной Думой, конгрессом и т. п.) приобретает силу закона и обязателен для исполнения.

При выполнении своих функций государство несет многочисленные расходы. В зависимости от целей расходы государства можно разделить на следующие виды:

1) расходы на политические цели, к ним относятся расходы на обеспечение национальной обороны и безопасности (т. е. содержание армии, полиции, судов и т. п.), на содержание аппарата управления государством;

2) расходы на экономические цели, в том числе расходы на содержание и обеспечение функционирования государственного сектора экономики, помощь (субсидирование) частному сектору экономики;

3) расходы на социальные цели, такие как социальное обеспечение (выплата пенсий, стипендий, пособий), образование, здравоохранение, развитие фундаментальной науки, охрана окружающей среды.

С макроэкономической точки зрения все государственные расходы делятся на государственные закупки товаров и услуг (их стоимость включается в ВВП), трансферты (их стоимость не включается в ВВП, поскольку они являются результатом перераспределения национального дохода), выплаты процентов по государственным облигациям (т. е. обслуживание государственного долга).

Основными источниками доходов государства являются налоги (включая взносы на социальное страхование), прибыль государственных предприятий, сеньораж (доход от эмиссии денег), доходы от приватизации.

Разница между доходами и расходами государства составляет сальдо государственного бюджета. В зависимости от соотношения расходов и доходов сальдо государственного бюджет может быть:

а) положительным, когда доходы бюджета превышают его расходы, что соответствует профициту (излишку) государственного бюджета;

б) равно нулю, когда доходы равны расходам; такой бюджет называется сбалансированным;

в) отрицательным, когда доходы бюджета меньше, чем расходы. Это означает, что имеет место дефицит государственного бюджета.

На разных фазах экономического цикла состояние государственного бюджета разное. При спаде доходы бюджета сокращаются (так как сокращается деловая активность и, следовательно, налогооблагаемая база), поэтому дефицит бюджета (если он существовал изначально) увеличивается, а профицит (если он наблюдался) сокращается. При буме, наоборот, дефицит бюджета уменьшается (поскольку растут налоговые поступления, т. е. доходы бюджета), а профицит увеличивается.

Концепции государственного бюджета. Отношение к дефициту государственного бюджета, как правило, отрицательное. Наиболее популярной является идея сбалансированного бюджета. Исторически в отношении состояния государственного бюджета выдвигалось три концепции: 1) идея ежегодно сбалансированного бюджета; 2) идея бюджета, сбалансированного по фазам экономического цикла (на циклической основе); 3) идея сбалансированности не бюджета, а экономики (идея «функциональных финансов»).

1. Концепция ежегодного сбалансированного бюджета состоит в том, что независимо от фазы экономического цикла каждый год расходы бюджета должны быть равны доходам. Это означает, что, например, в период спада, когда доходы бюджета (налоговые поступления) минимальны, государство для обеспечения сбалансированности бюджета должно снижать государственные расходы (государственные закупки и трансферты). А поскольку снижение и государственных закупок, и трансфертов ведет к уменьшению совокупного спроса, и, следовательно, объема производства, то эта мера приведет к еще более глубокому спаду. И наоборот, если в экономике бум и налоговые поступления максимальны, то для уравновешивания расходов бюджета с доходами правительство должно увеличить государственные расходы, провоцируя еще больший перегрев экономики и, следовательно, еще более высокую инфляцию. Таким образом, теоретическая несостоятельность подобного подхода к регулированию бюджета достаточно очевидна.

2. Концепция государственного бюджета, сбалансированного на циклической основе, заключается в том, что иметь сбалансированный бюджет ежегодно необязательно. Важно, чтобы бюджет был сбалансирован в целом в течение экономического цикла: бюджетный излишек, увеличивающийся в период бума (наиболее высокого уровня деловой активности), когда доходы бюджета максимальны, должен использоваться для финансирования дефицита бюджета, возникающего в период рецессии (минимальной деловой активности), когда резко сокращаются доходы бюджета. Эта концепция также имеет существенный недостаток. Дело в том, что фазы бума и рецессии различаются по продолжительности и глубине (как правило, спады более продолжительные и глубокие, а бумы относительно кратковременны), поэтому суммы бюджетного излишка, который можно накопить в период бума, и дефицита, который накапливается в период спада, обычно не совпадают. В результате сбалансированный бюджет обеспечить не удается.

3. Наибольшее распространение получила концепция «функциональных финансов», согласно которой целью государства должна быть не сбалансированность бюджета, а стабильность экономики. Эта идея была выдвинута Дж. М. Кейнсом в его работе «Общая теория занятости, процента и денег» (1936) и активно использовалась в экономиках развитых стран до середины 1970‑х гг. Согласно воззрениям Кейнса, инструменты государственного бюджета (государственные закупки, налоги и трансферты) должны использоваться в качестве антициклических регуляторов, стабилизирующих экономику на разных фазах цикла. Если в экономике спад, то государство в целях стимулирования деловой активности и обеспечения экономического подъема должно увеличивать свои расходы (государственные закупки и трансферты) и уменьшать налоги, что приведет к росту совокупного спроса. И наоборот, если в экономике бум (перегрев), то государство должно сокращать расходы и увеличивать налоги (доходы бюджета), что сдерживает деловую активность и «остужает» экономику, ведет к ее стабилизации. Состояние государственного бюджета при этом значения не имеет.

Теория Кейнса основана на идее «дефицитного финансирования», поскольку она была направлена на разработку рецептов борьбы с рецессией, со спадом в экономике, что предлагалось осуществлять, используя в первую очередь инструменты бюджетного регулирования (увеличение государственных закупок и трансфертов, т. е. расходов бюджета, и снижение налогов, т. е. доходов бюджета). В результате использования в большинстве развитых стран в 1950‑1960‑е гг. кейнсианских рецептов регулирования экономики проблема хронического дефицита государственного бюджета к середине 1970‑х гг. вошла в число основных макроэкономических проблем, что послужило одной из причин усиления инфляционных процессов.

Способы финансирования дефицита государственного бюджета. Бюджетный дефицит может быть профинансирован тремя способами: 1) за счет эмиссии денег; 2) за счет займа у населения своей страны (внутренний долг); 3) за счет займа у других стран или международных финансовых организаций (внешний долг). Первый из указанных способов называется эмиссионным, или денежным, способом, второй и третий – долговыми способами финансирования дефицита государственного бюджета. Рассмотрим достоинства и недостатки каждого из способов.

1. Эмиссионный способ финансирования дефицита государственного бюджета. Он заключается в том, что центральный банк увеличивает денежную массу, т. е. выпускает в обращение дополнительные деньги, с помощью которых правительство покрывает превышение своих расходов над доходами.

Этот способ имеет ряд достоинств:

> во‑первых, рост денежной массы является фактором увеличения совокупного спроса и, следовательно, объема производства. Увеличение предложения денег обусловливает на денежном рынке снижение ставки процента (удешевление цены кредита), что стимулирует инвестиции и обеспечивает рост совокупных расходов и совокупного выпуска;

> во‑вторых, данную меру можно осуществить быстро. Рост денежной массы происходит, когда ЦБ покупает государственные ценные бумаги и, оплачивая продавцам (домохозяйствам и фирмам) стоимость этих ценных бумаг, выпускает в обращение дополнительные деньги. Такую покупку он может сделать в любой момент и в любом необходимом объеме.

Главный недостаток эмиссионного способа финансирования дефицита государственного бюджета состоит в том, что в долгосрочной перспективе увеличение денежной массы ведет к инфляции, т. е. это инфляционный способ финансирования.

2. Финансирование дефицита государственного бюджета за счет внутреннего долга. Этот способ заключается в том, что государство выпускает ценные бумаги (государственные облигации и казначейские векселя), продает их населению (домохозяйствам и фирмам) и полученные средства использует для финансирования превышения государственных расходов над доходами.

Достоинства данного способа состоят в следующем:

> во‑первых, он не ведет к инфляции, так как денежная масса не изменяется, поэтому в краткосрочном периоде этот способ является неинфляционным;

> во‑вторых, это достаточно оперативный способ, поскольку выпуск и размещение (продажу) государственных ценных бумаг можно обеспечить быстро. Население в развитых странах с удовольствием покупает государственные ценные бумаги, так как они высоколиквидны (их легко и быстро можно продать – это «почти деньги»), высоконадежны (гарантированы государством, которое пользуется доверием) и достаточно доходны (по ним выплачивается процент).

Недостатки финансирования дефицита государственного бюджета за счет внутреннего долга таковы:

1) по долгам надо платить. Очевидно, что население не будет покупать государственные облигации, если они не будут приносить дохода, т. е. если по ним не будет выплачиваться процент. Выплата процентов по государственным облигациям называется обслуживанием государственного долга. Чем больше государственный долг (т. е. чем больше выпущено государственных облигаций), тем большие суммы должны идти на обслуживание долга. А выплата процентов по государственным облигациям является частью расходов государственного бюджета, и чем они больше, тем больше дефицит бюджета. Получается порочный круг: государство выпускает облигации для финансирования дефицита государственного бюджета, выплата процентов по которым провоцирует еще больший дефицит.

Более того, два американских экономиста Томас Сарджент (лауреат Нобелевской премии) и Нейл Уоллес доказали, что долговое финансирование дефицита государственного бюджета в долгосрочном периоде может привести к еще более высокой инфляции, чем эмиссионное. Эта идея получила в экономической литературе название «теоремы Сарджента – Уоллеса».

Дело в том, что государство, финансируя дефицит бюджета за счет внутреннего займа (выпуска государственных облигаций), как правило, строит финансовую пирамиду, т. е. расплачивается с прошлыми долгами займом в настоящем, который нужно будет возвращать в будущем, причем возврат долга включает как саму сумму долга, так и проценты по нему. Государство таким образом рефинансирует долг. Если государство будет использовать только этот метод финансирования дефицита государственного бюджета, то может наступить момент в будущем, когда дефицит будет столь велик (т. е. будет выпущено такое количество государственных облигаций и расходы по обслуживанию государственного долга будут столь значительны), что его финансирование долговым способом будет невозможно и придется использовать эмиссионное финансирование. Однако при этом величина эмиссии будет гораздо больше, чем если проводить ее в разумных размерах (небольшими порциями) каждый год. Это может привести к всплеску инфляции в будущем.

Сарджент и Уоллес доказали, таким образом, что долговое финансирование дефицита государственного бюджета является неинфляционным только в краткосрочном периоде, а в долгосрочном периоде оно может обусловить достаточно высокую инфляцию. Парадоксально, но, чтобы избежать высокой инфляции, разумнее не отказываться от эмиссионного способа финансирования, а использовать его в сочетании с долговым;

2) проявляется эффект вытеснения частных инвестиций. Экономический смысл данного эффекта заключается в том, что увеличение количества государственных облигаций на рынке ценных бумаг приводит к тому, что часть сбережений домохозяйств расходуется на покупку государственных ценных бумаг (что обеспечивает финансирование дефицита государственного бюджета, т. е. идет на непроизводственные цели), а не на покупку ценных бумаг частных фирм (что обеспечивает расширение производства и экономический рост). Это сокращает финансовые ресурсы частных фирм и, следовательно, инвестиции. В результате объем производства падает.

Экономический механизм эффекта вытеснения следующий: увеличение количества государственных облигаций ведет к росту предложения облигаций на рынке ценных бумаг. Рост предложения облигаций приводит к снижению их рыночной цены, а цена облигации находится в обратной зависимости от ставки процента, следовательно, ставка процента растет. Рост ставки процента обусловливает сокращение частных инвестиций и сокращение объема выпуска.

3. Финансирование дефицита государственного бюджета с помощью внешнего долга. В этом случае дефицит бюджета финансируется за счет займов у других стран или международных финансовых организаций (Международного валютного фонда – МВФ, Мирового банка, Лондонского и Парижского клубов и др.). Иначе говоря, это тоже вид долгового финансирования, но за счет внешнего заимствования. К достоинствам подобного метода относятся, во‑первых, возможность получения крупных сумм, а во‑вторых, его неинфляционный характер.

Недостатки финансирования дефицита государственного бюджета с помощью внешнего долга заключаются в следующем:

1) необходимо возвращать долг и обслуживать его (выплачивать как саму сумму долга, так и проценты по нему);

2) невозможно «построить» финансовую пирамиду для выплаты внешнего долга;

3) необходимо отвлекать средства из экономики страны для выплаты внешнего долга и его обслуживания, что ведет к сокращению внутреннего объема производства и спаду в экономике;

4) при дефиците платежного баланса возможно истощение золотовалютных резервов страны.

Таким образом, все три способа финансирования дефицита государственного бюджета имеют и свои достоинства, и свои недостатки. Финансирование дефицита государственного бюджета с помощью внутреннего или внешнего заимствования ведет к образованию государственного долга.

Государственный долг, его виды и последствия. Государственный долг представляет собой сумму накопленных бюджетных дефицитов, скорректированную на величину бюджетных излишков (если таковые имели место). Государственный долг, таким образом, – это показатель запаса, поскольку рассчитывается на определенный момент времени (например, по состоянию на 1 января 2006 г.), в отличие от дефицита государственного бюджета, являющегося показателем потока, поскольку он рассчитывается за определенный период времени (за год).

Различают два вида государственного долга: 1) внутренний, который возникает в результате выпуска государством ценных бумаг (облигаций); 2) внешний, образующийся в результате займов у других стран и международных финансовых организаций. Оба вида государственного долга были рассмотрены выше.

Наличие значительного государственного долга, во‑первых, снижает эффективность экономики, поскольку предполагает отвлечение средств из производственного сектора как на обслуживание, так и на выплату долга; во‑вторых, перераспределяет доход от частного сектора к государственному; в‑третьих, обусловливает вытеснение инвестиций в краткосрочном периоде, что в долгосрочной перспективе может привести к сокращению запаса капитала и уменьшению производственного потенциала страны, к валютному кризису и высокой инфляции; в‑четвертых, возлагает бремя выплаты долга на будущие поколения, что может способствовать снижению уровня их благосостояния.