Понятие и сущность финансового контроля

Исторически финансовый контроль имеет особое значение для эффективного функционирования государства[24]. Финансовый контроль следует рассматривать как базовое средство управления общественными отношениями в области финансов, обеспечение законности и дисциплины в процессе образования, распределения и использования соответствующих фондов денежных средств.

Финансовый контроль – это деятельность уполномоченных субъектов, заключающаяся в проверке точного и неукоснительного соблюдения положений законодательства в области финансов обязанными субъектами с целью устранения обнаруженных нарушений либо их предотвращения и предупреждения.

В зависимости от субъектов, которые инициировали и осуществляют данный контроль, понятие будет претерпевать трансформацию.

В настоящее время точное и неукоснительное соблюдение положений финансового законодательства обеспечивается несколькими факторами:

    - формированием у правоприменителей финансово-правовой культуры;

- возможностью применения к нарушителю мер государственного принуждения, в том числе и ответственности;

- возможностью проведения в отношении отдельных субъектов финансовых правоотношений мероприятий финансового контроля.

Цели финансового контроля:

1) соблюдение финансового законодательства всеми субъектами финансовых правоотношений, а также предотвращение его невыполнения;

2) обеспечение эффективного режима финансовой безопасности в Российской Федерации;

3) соблюдения основных правил осуществления финансовой деятельности посредством использования основных инструментов и механизмов органов исполнительной и судебной власти.

К принципам финансового контроля относятся:

1) соблюдение прав и свобод субъектов финансового контроля при осуществлении финансово-контрольных мероприятий;

2) гласность и достоверность информации о финансово-контрольных мероприятиях, а также их результатах;

3) первоочередной характер мер, направленных на предупреждение совершения нарушения норм финансового законодательства;

4) сочетание интегрированного и индивидуального подхода при планировании и проведении мероприятий финансового контроля;

5) объективность и систематичность проведения финансово-контрольных мероприятий.

Говоря о положении правового регулирования финансового контроля в системе финансового права, следует обозначить две сложившиеся в науке позиции. Одна из позиций заключается в наделении данной совокупности правовых норм статусом подотрасли финансового права, что подтверждается следующими аргументами:

    - имеет сложную структуру, включающую финансово-правовые нормы как общей, так и особенной части;

- нормы, регулирующие финансовый контроль, закреплены в НК РФ, БК РФ, валютном, банковском и т.д. законодательстве[25].

Представители второй точки зрения стоят на том, что правовое регулирование финансового контроля – институт финансового права, также приводя определенные научные доказательства[26].

Говоря об источниках правового регулирования финансового контроля, следует отметить первоочередную роль Лимской декларации руководящих принципов контроля, регламентирующей цель и виды контроля, основные гарантии его независимости и прочие вопросы.

Современное отечественное законодательство параллельно оперирует тремя понятиями «контроль», «аудит», «мониторинг», зачастую не дифференцируя их, смешивая их содержательную природу. В отдельных финансовых нормативно-правовых актах можно встретить указанные понятия. Их разграничение является необходимым для безошибочного применения норм финансового законодательства.

Аудит в российском законодательстве рассматривается как форма финансового контроля. Однако в отдельных НПА можно встретить иную формулировку. Так, Стандарт именует аудит эффективности типом финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

Международными источниками правового регулирования института аудит эффективности следует считать:

- Стандарт ISSAI 3000 «Стандарты и руководства по аудиту эффективности, основанные на стандартах аудита ИНТОСАИ и практическом опыте»;

- Стандарт ISSAI 3100 «Руководство по проведению аудита эффективности - основные принципы» и «Приложение к ISSAI 3100»;

- Стандарт ISSAI 100 «Основополагающие принципы аудита эффективности».

К национальным источникам законодательного регулирования аудита эффективности относятся различные Стандарты внешнего государственного аудита (контроля), утверждаемые Счетной палатой РФ.

В целом в отношении аудита как форме финансового контроля употребляются следующие понятия «финансовый аудит», «аудит финансовой отчетности» и т.д.

Мониторинг следует рассматривать как форму финансового контроля, которая предполагает постоянное наблюдение за деятельностью подконтрольного субъекта, результатом которого может явиться принятие управленческих решений по обеспечению соблюдения норм финансового законодательства.

Мониторинг как форма контроля выделен в НК РФ. В теории финансового права такой вид мониторинга именуется горизонтальным мониторингом[27].

С понятием мониторинга связана деятельность Федеральной службы по финансовому мониторингу (далее – Росфинмониторинг). В современном законодательстве понятие финансового мониторинга отсутствует. Однако анализ нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Росфинмониторинга[28], позволяет сделать вывод, что финансовый мониторинг – это деятельность уполномоченного органа государственной власти по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения,

В отдельных научных исследованиях можно встретить понятие «бюджетный мониторинг»[29]. Однако, современное законодательство его не закрепляет, а говорит о мониторинге бюджетного сектора[30], мониторинге исполнения федерального бюджета[31].

Законодательно виды финансового контроля закреплены в БК РФ.

Абзац 2 пункта 1 ст. 265 БК РФ разделяет государственный (муниципальный) финансовый контроль на внешний и внутренний, предварительный и последующий, определения которых БК РФ дает в контексте бюджетных правоотношений.

Так, под внешним государственным (муниципальным) финансовым контролем в сфере бюджетных правоотношений предлагается понимать контрольную деятельность соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

    Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений - это контрольная деятельность Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

    Цель предварительного государственного (муниципального) финансового контроля заключается в предупреждении и пресечении бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

    Целью последующего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляемого по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, является установление законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

В зависимости от сферы деятельности субъектов, осуществляющих финансовый контроль, он может быть дифференцирован на:

- специальный финансовый контроль осуществляется органами государственной (муниципальной) власти, уполномоченными исключительно в области финансового контроля, например, Счетная палата РФ

- общий финансовый контроль осуществляется органами общей компетенции, деятельность которых направлена в том числе и на финансовый контроль. Примером общего контроля может служить финансово-контрольная деятельность Общественной палаты РФ, которая занимается контролем в других сферах общественных отношений.

В зависимости от функций, возлагаемых на финансовый контроль, он может быть:

- предупредительным. Данный вид контроля, реализуя превентивную функцию, применяется до осуществления конкретных действий в области финансов с целью недопущения нарушения норм финансового законодательства;

- проверочным. В контексте карательной функции проводимые финансово-контрольные мероприятия направлены на проверку уже совершенных действий в области финансов с целью обнаружения нарушения норм финансового законодательства и применения к нарушителю мер государственного принуждения.

В зависимости от характера взаимоотношений контролирующего и подконтрольного субъектов финансовый контроль может быть дифференцирован на:

- самоконтроль, осуществляемый внутри самой организации или учреждения, являющегося подконтрольным субъектом;

- государственный (инспекционный) контроль, осуществляемый должностными лицами уполномоченных органов власти либо представителями общественных организаций, осуществляющих общественный финансовый контроль.

В зависимости от методов финансового контроля он делится на:

- визуальный (осмотр, наблюдение);

- инструментальный, т.е. осуществляемый с применением специальных технологий, методик, инструментов (например, проверки, экспертизы).

По характеру использования технических средств финансовый контроль может быть:

- стационарный, осуществляемый непосредственно в процессе работы с предметами финансового контроля;

- дистанционный (удаленный), осуществляемый посредством изучения официальных интернет-ресурсов подконтрольных субъектов.