Источники правового регулирования

Предупреждения преступности

 

Политической основой законодательной деятельности в области предупреждения преступности являются партийные решения. Ком­мунистическая партия является ядром политической системы со­циалистического общества. Ее руководящая роль проявляется во всех сферах жизни общества. Постановления ЦК КПСС и издаю­щиеся на их основе другие партийные решения являются полити­ческими и организационными предпосылками всей деятельности государства и общества. Значительное место среди других партий­ных решений занимают решения по вопросам укрепления дисци­плины, правопорядка и законности, принимавшиеся и принимае­мые на разных этапах развития социализма. При этом необходимо подчеркнуть, что все эти решения нацеливают законодательные, правоохранительные и другие государственные органы и обще­ственные организации на то, что в борьбе с преступностью глав­ным является ее предупреждение.

36

 

1. Основополагающими документами являются Программа КПСС, решения или иные материалы съездов КПСС, постановле­ния ЦК КПСС. Партийные документы в буквальном смысле сло­ва, конечно, не являются источниками правового регулирования предупреждения преступности, однако с учетом закрепленной в ст. 6 Конституции СССР руководящей и направляющей силы Коммунистической партии Советского Союза в социалистическом государстве партийные документы имеют важнейшее, принципи­альное значение для регулирования любых общественных отноше­ний в Советском государстве, в том числе и в сфере предупрежде­ния преступности. Так, Программой КПСС определена не только задача предупреждения преступности, но и направления предупре­дительной деятельности.

Одним из них является деятельность государственных, прежде всего правоохранительных органов, по предотвращению преступле­ний. В Программе КПСС говорится о том, что они обязаны вести решительную борьбу с преступностью, предупреждать любые пра­вонарушения и устранять порождающие их причины.

Другим, не менее важным направлением предупреждения пре­ступности в партийных документах названа борьба с проявления­ми чуждой идеологии и морали, с пережитками прошлого в соз­нании и поведении людей.

Партия рассматривает борьбу с проявлениями буржуазной идеологии и морали, с остатками частнособственнической пси­хологии как составную часть работы по коммунистическому воспитанию. Влияние идеологии капиталистического мира, пере­житки капитализма и иных прошлых социально-экономических фор­маций, как уже отмечалось, является одной из общих причин преступности. Успешное предупреждение преступности невоз­можно без осуществления мер, направленных на их нейтрали­зацию и устранение.

Самостоятельным направлением в предупреждении преступно­сти следует считать вытекающую из партийных решений необхо­димость укреплять дисциплину, осуществлять повседневный кон­троль за деятельностью всех звеньев аппарата управления, совер­шенствование существующих форм государственного и обществен­ного контроля. Эта деятельность позволяет устранять недостатки в учете и контроле и тем самым предупреждать корыстные, хозяй­ственные и должностные преступления.

Важное значение имеют решения партийных съездов. В них конкретизируются указанные в Программе основные направления предупреждения преступности, а также ставятся новые задачи и определяются новые направления, вытекающие из задач социаль­но-экономического развития страны.

Нового подхода в правовом регулировании деятельности по предупреждению преступности потребовали решения апрельского и октябрьского (1985 года) Пленумов ЦК КПСС, где было отме­чено, что особенно актуален сегодня вопрос об укреплении поряд­ка и дисциплины. Генеральный секретарь ЦК КПСС М.С. Горба­чев, развивая данное положение, подчеркнул, что «это — настоя­тельное требование дня, которое советские люди понимают широко, включая сюда порядок на производстве и сфере обслуживания,

37

 

в общественной жизни и в быту, в каждой трудовой ячейке, в каждом городе, в каждом селе. И мы приложим все силы, чтобы в стране укреплялся такой порядок»⁹. Особое значение для дальнейшего совершенствования деятельности по предупреждению пре­ступлений имеют принятые как по партийной, так и государствен­ной линии (и законодательной в том числе) меры по борьбе с пьянством и алкоголизмом, открывающие новые возможности и средства для искоренения этого зла.

2. Источниками правового регулирования деятельности по преодолению преступности являются законы и подзаконные акты, издаваемые компетентными государственными органами. К ним относятся следующие акты. Конституция СССР, конституции со­юзных и автономных республик. В числе норм Конституции СССР, регулирующих предупреждение преступности, следует прежде всего назвать ст. 4. Закрепленный в ней общий принцип социалистической законности в полной мере распространяется на деятельность всех субъектов предупреждения преступности. Исходя из смысла данной статьи, все принимаемые меры по преду­преждению преступности должны соответствовать Конституции СССР и советским законам, т.е. быть законными.

Статья 8 Конституции СССР закрепляет полномочия трудо­вых коллективов, реализация которых (например, укрепление тру­довой дисциплины, воспитание своих членов в духе коммунистиче­ской нравственности и ряд других) имеет исключительно важное значение для предупреждения преступности, так как многие кри­миногенные условия могут быть устранены только или прежде всего силами трудового коллектива.

Статья 9 Конституции СССР, определяя основное направление развития политической системы советского общества, предусматри­вает проведение целого ряда мер, имеющих важное предупреди­тельное значение и дающих возможность устранять криминоген­ные факторы в различных сферах общественных отношений. В числе этих мер: совершенствование государственного аппарата, по­вышение активности общественных организаций, усиление народного контроля, укрепление правовой основы государственной и об­щественной жизни, расширение гласности, постоянный учет обще­ственного мнения.

Помимо общих задач и требований, предъявляемых к предупреждению преступности в целом, Конституция СССР определяет ряд конкретных направлений этой деятельности. Среди них преж­де всего следует назвать предупреждение хищений и иных преступных посягательств на социалистическую собственность. В ст. 10 Конституции СССР прямо записана обязанность государст­ва и, следовательно, его органов охранять социалистическую соб­ственность.

Согласно ст. 13 Конституции СССР, государство и его органы обязаны принимать меры к предупреждению преступных посяга­тельств на личную собственность граждан. Важное профилактиче-

38

 

ское значение имеет осуществление предусмотренных ст.ст. 14, 15, 16 Конституции СССР таких мер, как: контроль за мерой труда и потребления, сочетание материальных и моральных стимулов, по­ощрение новаторства и творческого отношения к труду; совершенствование форм и методов руководства экономикой, повышение эффективности и качества работы; точное выполнение государ­ственных планов экономического и социального развития, актив­ное использование хозяйственного расчета, прибыли, себестоимо­сти и других экономических рычагов и стимулов.

Реализация всех этих мероприятий имеет важное значение не только для предупреждения преступных посягательств на социали­стическую собственность, должностных и хозяйственных престу­плений, но и оказывает значительное общепрофилактическое влия­ние на сознание широких масс населения и, таким образом, на предупреждение преступности в целом.

В ст. 18 Конституции СССР особо подчеркнута необходимость принятия мер для охраны земли, ее недр, водных ресурсов, расти­тельного и животного мира, чистоты воздуха. В числе этих мер должны осуществляться и те, что направлены на предупреждение преступных посягательств на названные объекты.

В ряде статей II раздела Конституции СССР «Государство и личность» содержатся требования, соблюдение которых необходи­мо при предупреждении преступлений против личности. Так, ст. 34 является основой для предупреждения ряда преступлений, составляющих пережитки прошлого, а ст. 35 содержит основу для предупреждения некоторых преступлений, посягающих на права женщин.

Подробно в Конституции СССР регламентируются вопросы предупреждения преступлений против личности, а также закон­ность самой предупредительной деятельности, поскольку она за­трагивает права и законные интересы граждан. Закрепление в гла­ве VII Конституции права на труд (ст. 40), на отдых (ст. 41), ох­рану здоровья (ст. 42), материальное обеспечение в старости (ст. 43), право на жилище (ст. 44), право на образование (ст. 45) и др. предполагает недопустимость противоправных посягательств на них и, следовательно, необходимость предупреждения преступ­ных посягательств на указанные права граждан.

Ряд других статей той же главы, в частности ст.ст. 54, 55, 56, предусматривающие гарантии неприкосновенности личности, жи­лища, охрану личной жизни и тайны переписки, телефонных раз­говоров и телеграфных сообщений, определяют недопустимость нарушений названных прав граждан вообще и при проведении про­филактических мероприятий, в частности. В той же главе подчер­кнута особая значимость предупреждения хищений и расточитель­ства социалистической собственности (ст. 61), воинских преступле­ний (ст.ст. 62, 63), преступлений против общественного порядка (ст. 65).

Значительное место в Конституции СССР уделено предупре-

39

 

дительной деятельности Советов народных депутатов. В соответст­вии со ст. 92 Конституции они создают органы народного контро­ля, которые наряду с осуществлением других функций ведут борь­бу с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями ме­стничества, бесхозяйственностью, расточительством, волокитой, бюрократизмом, способствуют совершенствованию работы государ­ственного аппарата. Эта деятельность имеет важное значение для предупреждения значительного круга преступлений, совершаемых в народном хозяйстве и иных сферах общественных отношений.

Статья 146 Конституции предусматривает право и обязанность местных Советов народных депутатов утверждать планы экономи­ческого и социального развития на своей территории, обеспечивать соблюдение законов, охранять государственный и общественный порядок, права граждан. Тем самым Конституция СССР возлага­ет на них и обязанности по предупреждению правонарушений и преступлений.

Важное значение в правовой регламентации предупреждения преступности имеют 20 и 21 главы Конституции СССР, регули­рующие правовые основы деятельности суда, арбитража и органов прокуратуры. Устанавливая возможность осуществления правосу­дия только судом, Конституция СССР возлагает на суд обязан­ность выявления причин совершения преступлений, без установле­ния которых невозможно объективное определение вины лиц, со­вершивших преступление и осуществление правосудия.

Не менее существенной для нормативного регулирования пре­дупреждения преступности является статья 164 Конституции СССР, устанавливающая право и обязанность Генерального про­курора СССР и подчиненных ему прокуроров осуществлять выс­ший надзор за точным и единообразным исполнением законов все­ми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительны­ми и распорядительными органами местных Советов народных де­путатов, должностными лицами и гражданами. Все они могут быть субъектами предупредительной деятельности и в этом каче­стве должны точно и единообразно исполнять законы, регулирую­щие их деятельность в данном направлении. Осуществление про­курорского надзора за точным исполнением этих законов способ­ствует повышению эффективности предупреждения преступности.

3. Законы, указы Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных и автономных респу­блик. Заложенные в Конституции СССР правовые основы регули­рования предупреждения преступности конкретизируются в зако­нах и Указах Президиума Верховного Совета СССР, Президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик. В этих нор­мах права предупредительная деятельность правоохранительных органов, на которые возложены конкретные задачи предупрежде­ния преступлений, регламентирована наиболее детально. Среди них следует прежде всего назвать Основы уголовного судопроиз-

40

 

водства, определяющие задачи деятельности правоохранительных органов по осуществлению правосудия. Согласно ст. 2 этого зако­на, наряду с решением других задач, уголовное судопроизводство должно способствовать предупреждению преступлений.

Регулированию этой деятельности посвящен специальный VII раздел Основ уголовного судопроизводства. В нем установлена обязанность органов дознания, предварительного следствия и суда выявлять причины и условия, способствовавшие совершению пре­ступления (ст. 55). Выявленные причины и условия орган дозна­ния, следователь, прокурор устраняют путем внесения представле­ния (ст. 56), а суд — путем вынесения частного определения (ст. 57).

Важно отметить, что этими же нормами (ст.ст. 56, 57) устано­влена обязанность государственных органов, общественных органи­заций и должностных лиц принимать меры к устранению указан­ных в представлении или частном определении причин и условий и о принятых мерах сообщать лицу или суду, направившему пред­ставление или частное определение.

Предупреждение преступности регламентируется и Основами уголовного законодательства. Статья 20 этих Основ, определяю­щая цели наказания, предусматривает, в частности, что наказание преследует цель предупреждения совершения новых преступлений, как осужденными, так и иными лицами.

Наиболее детально предупреждение преступности регламенти­руется статьями УПК. Статья 21 УПК РСФСР¹⁰ устанавливает обязанность органов дознания, следствия, прокуратуры и суда вы­являть причины преступлений и условия, способствовавшие их со­вершению. Статья 68 УПК, определяющая предмет доказывания по уголовным делам, включает в него причины и условия, способ­ствовавшие совершению преступлений. Статьи 112 и 114 устана­вливают обязанность правоохранительных органов при возбужде­нии уголовного дела или направлении его по подследственности или подсудности принимать безотлагательные меры к предотвра­щению преступной деятельности.

Ряд статей УПК посвящен регулированию предупредительной деятельности отдельных правоохранительных органов. Так, ст. 118 УПК обязывает органы дознания принимать все зависящие от них меры к предупреждению преступлений. Статья 140 определяет та­кие же обязанности для следователя, который, согласно этому за­кону, имеет право и обязан вносить в предприятия, учреждения, организации представления об устранении причин преступлений и условий, способствовавших их совершению. Важно подчеркнуть, что этой же статьей устанавливается обязанность всех предприя­тий, организаций, учреждений рассматривать эти представления и принимать меры к устранению в них причин преступлений и условий, способствовавших их совершению.

Предупредительная деятельность прокурора, помимо уже упо­минавшихся 21 и 68 статей, регламентируется п. 10 ст. 213 Кодек-

41

 

са, обязывающей его проверять, все ли обстоятельства, способство­вавшие совершению преступления, были выявлены следователем и достаточны ли меры, принятые им к устранению этих обстоятельств.

Предупреждение преступности судом регламентируется ст. 321 УПК, предусматривающей право суда выносить частные определения с требованием устранять причины преступления и способствовавшие ему обстоятельства; ст. 355 УПК, устанавливающей такие же права и обязанность для кассационной инстанции суда.

Уголовно-процессуальное законодательство не только регламен­тирует права и обязанности отдельных субъектов предупредитель­ной деятельности, но и определяет некоторые из ее направлений. В частности, п. 3 ст. 392 УПК предусматривает обязанность право­охранительных органов выявлять и устранять причины и условия, способствовавшие совершению преступлений несовершеннолет­ними.

Кроме уголовно-процессуального законодательства, предупреж­дение преступности регулируется значительным числом иных за­конодательных актов. В их числе прежде всего следует назвать законы, определяющие организацию и порядок деятельности орга­нов, ведущих борьбу с преступностью и правонарушениями.

Так, Закон о народном контроле в СССР, определяя в ст. 3 основные задачи и направления деятельности органов народного контроля, устанавливает их обязанность вести борьбу с наруше­ниями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, бесхозяйственностью и расточи­тельством, волокитой и бюрократизмом, любыми попытками обма­на государства.

Правовые средства предупреждения преступности органами на­родного контроля закреплены в ст.ст. 22, 23, 25 названного Зако­на. Статья 27 того же Закона является правовым обеспечением предупредительной деятельности органов народного контроля. Она устанавливает обязанность руководителей предприятий, колхозов, учреждений, организаций, министерств, государственных комите­тов и ведомств безотлагательно рассматривать предложения и ре­комендации органов народного контроля по устранению выявлен­ных ими криминогенных факторов. Устранение средствами народ­ного контроля названных правонарушений способствует преду­преждению хищений социалистического имущества и целого ряда должностных и хозяйственных преступлений, оказывает позитив­ное влияние на динамику преступности в целом.

Закон о Верховном Суде СССР регламентирует предупреди­тельную деятельность судебных органов. Статья 1 этого Закона определяет основные ее направления. В данной статье, в частно­сти, сказано, что всей своей деятельностью Верховный Суд СССР призван воспитывать граждан в духе преданности Родине и делу коммунизма, бережного отношения к социалистической собственно­сти, честного отношения к государственному и общественному дол-

42

 

гу, уважения к правам, чести и достоинству граждан, к правилам социалистического общежития. Воспитание всех этих качеств является основой предупреждения любых видов преступного поведения. Статьи 22 и 33 Закона определяют основное правовое средство, применяемое Верховным Судом в целях предупреждения преступности, — частное определение.

Значительное место регламентации предупредительной деятельности органов прокуратуры отведено в Законе о прокуратуре СССР. Различные аспекты этой деятельности регулируются ст. 2, определяющей задачи прокуратуры; ст. 3, устанавливающей основ­ные направления ее деятельности и в том числе разработку совме­стно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений. Статьи 23, 25, 26, 27 опре­деляют правовые средства предупреждения преступности.

Предупредительная деятельность органов арбитража регламен­тируется Законом о государственном арбитраже в СССР. Среди содержащихся в нем норм наибольшее значение для предупрежде­ния преступности имеют: ст. 2, определяющая задачи органов государственного арбитража и в том числе борьбу с проявлениями местничества и ведомственности, нарушениями государственной дисциплины, применение правовых средств в целях усиления охра­ны социалистической собственности; ст. 8, определяющая функции государственного арбитража, в частности выявление им в связи с рассмотрением дел нарушений законности, государственной дисци­плины и недостатки в хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, причины этих нарушений и недостат­ков. Этой же статьей предусматривается право арбитража вносить предложения об устранении выявленных недостатков. Статья 23 названного Закона специально посвящена вопросам предупрежде­ния органами государственного арбитража нарушений законности и государственной дисциплины в хозяйственной деятельности. В ней определяются основные формы предупредительной деятельно­сти органов государственного арбитража, средства выявления и устранения выявленных причин и условий, способствующих право­нарушениям и преступлениям. Эта же статья закона предусматри­вает обязанность руководителей предприятий, учреждений, орга­низаций и т.д. рассматривать сообщения о выявленных органами Госарбитража недостатках хозяйственной деятельности, устранять их и о принятых мерах сообщать органам арбитража.

Закон об адвокатуре в СССР в ст. 1 определяет задачи адво­катуры. В их числе содействие воспитанию граждан в духе точно­го и неуклонного исполнения советских законов, бережного отно­шения к народному добру, уважения к правам, чести и достоинст­ву других лиц, к правилам социалистического общежития. Без во­спитания названных свойств и качеств у советских людей невоз­можно успешно строить работу по предупреждению преступности.

4. Постановления Совета Министров СССР, постановления Советов Министров союзных и автономных республик. Эта группа

43

 

нормативных актов наиболее значительная по количеству и разнообразная по содержанию. Характеризуя ее в целом, следует отметить разницу в уровнях регулирования ими предупредительной деятельности. Одни из актов этой группы, регламентирующие, например, вопросы планирования и отчетности в народном хозяйстве, вопросы образования и воспитания в системе общеобразовательных школ и ПТУ, организации лечения и перевоспитания лиц, злоупотребляющих спиртными напитками, и т.д., направлены на решение социальных и экономических задач и регулируют, таким образом, меры общего предупреждения преступности.

Другие, например постановления Совета Министров СССР от 2 апреля 1981 г. № 325 «О мерах по улучшению контрольно-ревизионной работы в министерствах, ведомствах и других органах управления», регулируют отдельные конкретные направления предупредительной деятельности или предупреждение отдельных видов преступлений.

5. Ведомственные акты. Нормативная сила и сфера регулируемой предупредительной деятельности этой группы нормативных актов зависят от органа, издающего их.

По этому признаку они различаются на акты: а) союзных, союзно-республиканских и республиканских министерств; б) государственных комитетов и комитетов; в) ведомств; г) администраций предприятий, учреждений и организаций; д) местных Советов на­родных депутатов и их исполнительных и распорядительных органов; е) органов управления колхозов, кооперативных и иных общественных организаций; ж) отдельных должностных лиц.

Среди названных видов правовых актов центральное место за­нимают приказы Генерального прокурора СССР, приказы Министра внутренних дел СССР, постановления Пленума Верховного Суда СССР. Являясь ведомственными нормативными актами, они регулируют прежде всего предупредительную деятельность орга­нов прокуратуры, суда и МВД. Однако в связи с тем, что деятельность указанных органов по предупреждению преступлений осуществляется во всех сферах общественных отношений, то наз­ванные акты имеют исключительно важное значение для организации предупредительной деятельности фактически всей системы субъектов профилактики.

Многочисленность и разнообразие содержания названных и многих других актов требуют их систематизации. Как и всякая систематизация, она может быть проведена на основании нескольким критериев.

Наряду с названными основными группами могут быть выделены и более узкие группы актов, регулирующие предупреждение отдельных видов преступлений или преступного поведения (предупреждение автотранспортных преступлений, рецидивной преступности и др.). Каждая из групп нормативных актов регулирует деятельность по предупреждению названных преступлений многочисленными и разнообразными субъектами. В связи с этим возни-

44

 

кает необходимость и возможность систематизации регулирующих предупреждение преступности актов по признаку субъектов, чью деятельность они регулируют. В соответствии с этим критерием могут быть выделены группы актов, регулирующих предупреди­тельную деятельность Советов народных депутатов, исполкомов Советов, комиссий исполкомов Советов и депутатских групп; орга­нов народного контроля; правоохранительных органов, органов юстиции и государственного арбитража; органов государственного хозяйственного управления, трудовых коллективов; профсоюзных и комсомольских организаций; организаций общественной самодея­тельности, специально созданных для профилактики престу­плений.

В связи с тем, что ряд актов регулирует деятельность всех или нескольких субъектов, определяя цели, средства или основные формы предупредительной работы, может быть выделена отдель­ная группа актов, содержащих общие вопросы предупреждения преступности.

Помимо названных критериев, при систематизации норматив­ных актов, регулирующих предупреждение преступности, может быть использован и ряд других, например нормативная сила ак­тов. Однако оптимальным, на наш взгляд, является комбинированное использование таких критериев, как субъекты и основные на­правления предупредительной деятельности. При этом в группах актов, выделенных по признаку субъекта, целесообразны дополни­тельные группировки в соответствии с основными направлениями предупредительной деятельности каждого из субъектов.

 

§ 3.Прокурорский надзор за законностью