Концепция приватизации как способа решения проблемы

Эффективного управления

     Одно из распространенных пониманий приватизации заключается в том, что с переменой формы государственной собственности должна улучшиться производственная (коммерческая) эффективность деятельности приватизированного объекта.

     Вместе с тем, необходимо отметить, что улучшений в деятельности государственной компании в принципе можно добиться и без смены собственника. Дело в том, что основное средство улучшения деятельности общественных служб состоит в организации и развитии конкурентной среды. Для повышения своей эффективности государственные и муниципальные службы должны конкурировать с частным сектором, например, при предоставлении услуг населению. Считается, что после приватизации разрушаются барьеры, охраняющие монопольные государственные предприятия от конкуренции.

     Однако некоторые из целей приватизации могут вступать в противоречие друг с другом. Например, больший доход может быть получен от продажи монополии, но это как раз вступает в противоречие с идеями формирования и поддержания конкурентной рыночной среды. Кроме того, приватизация при правительстве консерваторов в большинстве случаев вообще проводилась с идеологическими целями - исходя из априорного убеждения, что правительство не должно вмешиваться в некоторые виды экономической деятельности, которые поэтому должны быть в принципе отданы частному сектору.

 

     О разнообразии подходов к приватизации

(аналитический обзор приватизационных схем)

     В общем случае не следует искать универсального и единственного, наиболее совершенного метода приватизации. В принципе может быть применен обширный перечень способов передачи средств и функций общественного сектора в частный сектор.

     Представляется полезной следующая модель классификации схем приватизации - в зависимости от того, кто в результате произведенных преобразований предоставляет услуги, и кто финансирует их: частный сектор или государственный. В результате получается, что действуют четыре схемы:

1) государство предоставляет услуги, государство же и финансирует их. Это, например: оборона, здравоохранение, охрана закона и правопорядок. Здесь приватизация в своем непосредственном понимании отсутствует, но может касаться сопутствующих сфер, как, например, жилье для министерства обороны, отдельные направления здравоохранения. Но эти сопутствующие сферы будут приватизироваться по одной из последующих схем (2)-(4);

2) государство предоставляет услуги, а частный сектор их финансирует. Это, например: телевидение и радиовещание, почта;

3) частный сектор предоставляет, а государство финансирует услуги. Это, например: службы национального здравоохранения с конкурсным распределением государственного заказа, университеты, жилищные ассоциации, частные тюрьмы;

4) частный сектор предоставляет услуги, частный сектор и финансирует их. По такой постприватизационной схеме работают, например: авиакомпания British Airways, газовая компания British Gas, нефтяные компании, морские порты.

     Среди основных приемов и процедур приватизации, применяемых в Великобритании, наибольшую известность получили следующие:

     (i) Продажа активов частному сектору, в том числе, с выделением специфических правил первичной продажи акций (когда акции компании впервые продаются на бирже).

     С точки зрения доходов, полученных с помощью этого способа приватизации, пиковые годы для Великобритании были в периоды 1988-1989 и 1991-1993 гг. При этом в процессах проведения приватизации каждый раз усваивались уроки более ранних случаев приватизации, например, в отношении методов распознавания заявок крупных инвесторов, выдающих себя за группу мелких инвесторов. Названные продажи происходили в следующих отраслях:

· транспорт, например компания ВАА (владелец крупнейших аэропортов),

· телекоммуникации, например, компания British Telecom,

· топливно-энергетический комплекс, например, компании British Gas и British Petroleum,

· местные компании по водоснабжению,

· промышленные компании, такие как: компания British Steel (сталелитейная промышленность), компании Rolls-Roys и Jaguar (автомобилестроение).

     Важно подчеркнуть, что процессы первичной продажи акций управлялись правительством, а не самими компаниями. Таким образом, руководство компаний не имело прямых возможностей манипулировать процессами и результатами приватизации в собственных интересах.

Практика приватизации подсказала, что акции крупных компаний целесообразно продавать в несколько очередей, для того чтобы не снижать цену за счет избыточного предложения на бирже. Так, акции крупнейшей телекоммуникационной компании British Telecom были проданы в три транша в 1984, 1991 и 1993 годах, и каждый раз эффективность продаж значительно возрастала.

Было принято решение, что способы, которыми производились платежи, должны гарантировать такую ситуацию, чтобы некоторое количество акций оставалось бы зарезервированным для мелких инвесторов и работников компаний. И только оставшиеся акции предлагались крупным инвесторам - на аукционной основе. В отдельных случаях, чтобы дольше удержать массу акций в руках множества мелких инвесторов и физических лиц, применяли специальные механизмы. Так, если изначальные владельцы акций не расставались с ними в течение некоторого времени, то они получали дополнительные льготы типа бонуса в виде скидки на продукцию данной компании, как, например, скидку при оплате газа, электричества или телефонных услуг. Такие бонусы в совокупности с дивидендами означали, что мелкие инвесторы получали более высокий доход со своих акций. Государство производило обширные рекламные компании, призывающие мелких инвесторов покупать акции приватизируемых предприятий, дабы избежать немедленной продажи всех акций крупным инвесторам.

 

     (ii) Предприватизационная подготовка

     Многие крупные компании подготавливались к приватизации в течение нескольких лет для того, чтобы превратить их в прибыльные предприятия. А исходно многие из них были либо убыточными, либо приносили незначительную прибыль. Первичное размещение акций таких предприятий производилось только в том случае, если компания начинала приносить заметную прибыль.

     В некоторых случаях для привлекательности с компаний списывались прошлые долги, с убыточные активы отделялись от приносящих прибыль. Так, например, атомные электростанции отделялись от других электроэнергетических компаний. Некоторые компании требовали радикальных преобразований. В частности, перед приватизацией компании British Steel ряд ее сталеплавильных заводов был вообще закрыт. В других случаях, наоборот, при подготовке приватизации к активам компании присоединялись другие ценные активы.

 

     (iii) Схема субподряда

     В этом случае после приватизационных процессов государство продолжает финансировать услуги, которые теперь уже предоставляются частной фирмой. Для этого побеждающая на соответствующем конкурсе фирма получает гарантированный контракт (государственный заказ).

     Тогда правительственная структура в данном случае выступает в качестве клиента, ответственного за следующее:

· техническое задание и форму контракта,

· своевременное финансирование услуг и оплату контракта,

· контроль за исполнением контракта, включая принятие шагов, гарантирующих качественное исполнение услуг.

     При этом устанавливаются законы и нормы, по которым государство должно осуществлять эти обязанности надлежащим образом, как, например:

· местные власти не имеют права принимать решения на некоммерческой основе, например, в зависимости от того, перечислила ли фирма деньги политической партии или какой-либо другой организации;

· также не должно влиять на конкурсный выбор фирмы-подрядчика происхождение фирмы (например, из страны, с которой у правящей партии не очень хорошие отношения) или вовлеченность фирмы в тот вид деятельности, который не одобряется правящей партией (например, принадлежность фирмы-подрядчика атомной промышленности);

· нормативные правовые акты регулируют проведение рекламы объявляемого подрядного конкурса, процедуру выбора победителя и порядок публикации результатов.

     Заметим, что в настоящее время весь названный процесс регулируется не только собственными законами страны – организатора конкурса, но и общепризнанными для участников законодательными актами Европейского Союза. В результате в Великобритании:

· контракты подобного типа подрядной деятельности распределяются на конкурсной основе уже с 1980 года;

· с 1988 года местные власти обязаны распределять контракты на уборку мусора, общественное питание для школ, земляные работы, ремонт транспортных средств, отдых и спорт только через тендер;

· с 1992 года это правило распространилось также и на такие высококвалифицированные услуги и работы, как конструкторские работы, юридические услуги, управление жилыми помещениями.

     Кроме того, многие местные органы власти добровольно распределяли через тендер еще и контракты на другие виды работ, как, например: охрана помещений, компьютерные услуги и др.

     (iv) Изменение норм законодательства

     В некоторых отраслях хозяйства монополии государственных и муниципальных предприятий существуют потому, что конкурирующие частные фирмы не могут проникнуть на рынок из-за действующего законодательства. Ведь если для проникновения на рынок нужна лицензия и государство отказывается ее выдавать, то все пути для проникновения на рынок для фирмы оказываются отрезанными. В таком случае изменение законодательства, допускающее частные фирмы на ранее монополизированный государственными и муниципальными предприятиями рынок, по сути дела также является своего рода приватизационной процедурой, открывающей пути частному сектору взамен государственной монополии.

     В британской практике реформы, связанные с изменением законодательства, происходили в следующих сферах:

· автобусные перевозки, где единственным требованием для предоставления лицензии стали только требования безопасности, а не экономическая жизнеспособность компании, как это было раньше;

· почтовые услуги, где частные фирмы законодательным разрешением были допущены в такие области как срочные курьерские услуги (а затем и «выиграли» этот сектор услуг);

· телекоммуникации, где компания British Telecom перестала быть монополистом;

· угольная промышленность, где частные компании сначала получили право на поверхностные разработки на угольных разрезах, а позже получили право и на подземные работы.

     В результате изменение законодательства позволило внедрить конкуренцию в те сферы деятельности, которые традиционно считались подконтрольными естественным монополиям. К их числу сегодня уже относятся и отрасли, требующие разветвленной трудно дублируемой инфраструктуры (как, например: телекоммуникации, газо- и водоснабжение). Были, в частности, проведены грани, разделяющие сами инфраструктурные элементы, пользование ими и продажу конечного продукта клиентам. В результате отдельные компоненты инфраструктуры стали доступными для частных компаний. 

     Так, при приватизации железных дорог исходная компания-монополист была разделена на несколько фирм (для каждой из которых в последующем могла бы применяться своя схема приватизации). В их числе:

· фирма, управляющая железнодорожными путями и сигнальной системой (Railtrack),

· фирма железнодорожных операторов, которые непосредственно предоставляли услуги по перевозке пассажиров и грузов,

· транспортные лизинговые компании, которые предоставляли в лизинг подвижной состав.

     Аналогичные действия предприняты в отношении поставщиков газа и электричества. Например, газовая монополия была разделена на две компании: одну - обслуживающую газопроводы, и другую - непосредственно занимающуюся поставкой газа. Теперь у фирмы, поставляющей газ, много конкурентов, и все они имеют право пользоваться газопроводом.

 

     (v) Превращение бесплатных услуг в платные.

     При введении платы (вначале – частичной и далее с постепенным повышением до номинального уровня) практически естественным образом преимущество в предоставлении качественных услуг переходит к частной компании.

     Так, в следующих областях в Великобритании поэтапно вводится плата за услуги:

· отдельные медицинские услуги, такие как: офтальмология и стоматология. Причем плата за ранее бесплатные услуги была введена настолько значительной, что частные компании с самого начала с успехом могли конкурировать с государственными предприятиями;

· музеи и художественные галереи;

· университеты.

 

 

     (vi) Создание и стимулирование конкурентной среды

     Многие правительственные службы не могут быть приватизированы. И, в то же время, можно сформировать структуры (предоставляющие услуги), подотчетные перед своими потребителями. В этом направлении, например, создаются специальные правительственные структуры, в которых зарплата руководителя напрямую увязывается с результатами деятельности структуры. Считается, что большинство государственных служащих должно в настоящее время работать в подобных условиях.

     Продолжение контроля после приватизации

     После проведения приватизации предприятий продолжает существовать определенный государственный контроль за ними. Это особенно относится к таким отраслям, как электроэнергия и газ.

 

     Ограничения для иностранных инвесторов

Часто правительство пытается сохранить контроль за последующей перепродажей акций и акционерных обществ после приватизации. Например, устанавливается ограничение на продажу акций иностранным лицам: в течение 5 лет или более 15% от уставного капитала. Правительство часто сохраняет за собой золотую акцию, дающую преимущество при голосовании.

Однако, несмотря на это, многие компании, в конце концов, все равно перешли во владение иностранных лиц. Так, например, такие фирмы, как группа автомобильных заводов «Ровер» и «Ягуар», а также большая часть компаний по поставкам воды и электроэнергии, после начального, предохранительного от перепродаж периода, в конечном счете, перешли к зарубежным собственникам: американским, немецким, японским и французским компаниям.

 

     Контроль за монополиями в области коммунальных услуг

     Как и в США, в Великобритании продолжается контроль за фирмами, предоставляющими коммунальные услуги, и после их приватизации. В большей части отраслей были созданы специальные регулирующие органы, такие как: ОФТЕЛ в телекоммуникациях, ОФГАЗ в газовой промышленности и ОФВАТ в водоснабжении. Эти органы, в частности, отвечают за соблюдение лицензионной дисциплины и за установление цен. В Великобритании контроль осуществляется за ценами, а не за прибылью. Считается, что если контролируются цены, то у компаний есть стимулы для того, чтобы быть более эффективными. Если же контролируется прибыль, то компании будут взвинчивать затраты.

     Регулирующие органы также следят за тем, чтобы компании не тратили доходы от монопольной позиции на другие сферы деятельности, например, доходы от электроэнергетики – на развитие своей коммерческой деятельности в сфере розничной торговли.

     В свою очередь, если компания недовольна решением регулирующего органа, то она может обратиться за помощью в Комиссию по вопросам монополий и слияний.