Формы межбюджетных трансфертов

В их числе дотация — сумма, утверждаемая на планируемый год и выделяемая из бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе бюджету другого уровня на общее покрытие минимально необходимых расходов в пределах недостающих для этого средств. В Бюджетном ко­дексе до внесения в него изменений в 2004 г. говорилось об общем по­крытии текущих расходов, а в новой редакции об этом сказано иное: «дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе» (статья 6). Между тем исходя из сущности данного понятия она должна выделяться в пределах недостающих средств для общего покрытия минимально необходимых расходов, т.е. без определения целевого назначения.

В новой редакции Кодекса (п. 7 ст. 131) определено, что в составе дотации из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ — регионов (ФФПР) могут выделяться дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджет­ной обеспеченности регионов, но объем их не может превышать 10% объема указанного фонда.

Дотации консолидированным бюджетам субъектов РФ или мест­ным бюджетам на выравнивание бюджетной обеспеченности, ежегод­но определяемые на формализованной основе (по формулам) и выделяе­мые из образуемых в федеральном и региональных бюджетах соответ­ственно ФФПР, Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, можно рассматривать как особую форму дотаций. В но­вом бюджетном законодательстве внутри бюджетной системы субъек­та РФ предусмотрено образование регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой муниципальных районов и городских округов.

Дотации из этих фондов — это дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности соответствующих территориальных образований. В России с 1994 г. их в отличие от иных форм дотаций стали называть трансфертами, хотя в мировой практике к межбюджетным трансфертам относят любые формы перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой. Это обстоятельство учтено новым бюджетным законодательством.

Дотации из федерального бюджета также выделялись и перечисля­лись непосредственно (минуя региональные бюджеты) на содержание закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), представляющих собой муниципальные образования, где расположе­ны объекты Министерства обороны РФ и Министерства по атомной энергии РФ. В федеральном бюджете на 2005 г. сохранена финансовая поддержка как муниципальных образований, на территории ко­торых находятся объекты, выполняющие федеральные функции. Из федерального бюджета через бюджеты субъектов РФ выделяются сред­ства и городам, получившим статус наукограда.

Другой формой финансовой поддержки соответствующих территориальных образований из вышестоящего бюджета является субвен­ция. Это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уров­ня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых, расходов.

В форме субвенций выделяются, например, компенсации бюдже­там других уровней в связи с увеличением их расходов, вызванным воз­ложением на органы власти этих уровней исполнения государствен­ных полномочий вышестоящих органов власти. Так, с 2001 г. они выделялись из федерального бюджета через Фонд компенсаций субъ­ектам РФ на реализацию ряда федеральных законов, предусматриваю­щих социальную поддержку отдельных, нуждающихся в ней, катего­рий населения: граждан, имеющих детей, реабилитированных жертв политических репрессий и некоторых других. В последующие годы пе­речень компенсаций на реализацию соответствующих федеральных Мандатов существенно расширился.

Бюджетное законодательство России предусматривает и такую Форму перераспределения бюджетных средств между бюджетами раз­ных уровней, как субсидия. Это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе и долевых началах на целевые расходы, относящиеся к полномочиям со­вместного ведения или ведения органов власти нижестоящего уровня для стимулирования их вкладывать бюджетные средства по приоритет­ным с позиции вышестоящих органов власти направлениям. Например, для ускорения проведения реформ или иных мероприятий в соответствии с осуществляемой вышестоящими органами власти регио­нальной политикой.

В качестве примера такого финансирования можно привести суб­сидии из федерального бюджета субъектам РФ на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфра­структуры, поддержку экономических реформ.

В практике взаимоотношений между бюджетами разных уровней осуществлялись также взаимные расчеты. Это метод оперативного межбюджетного регулирования, когда оно в той или иной степени не могло быть предусмотрено при утверждении бюджета соответствую­щего вышестоящего звена бюджетной системы. Например, в течение ряда лет в Российской Федерации осуществляется неравномерная по регионам передача ведомственного жилищного фонда и объектов со­циальной сферы в муниципальную собственность, что ведет к увеличе­нию расходов местных бюджетов на их содержание. В связи с этим по мере представления в Минфин России актов приемки указанных объ­ектов из федерального бюджета выделялись соответствующие средства субъектам РФ, потребность в которых не было возможности учесть при формировании этого бюджета на очередной финансовый год. Через указанные расчеты предоставлялись бюджетам другого уровня и иные компенсации из бюджетов других уровней (бюджетам других уровней) в случаях, когда о потребности в них не было известно при утверждении вышестоящего бюджета. В новом бюджетном законодательстве этот вид межбюджетных трансфертов не рассматривается, поскольку предполагается, что их не будет.

Межбюджетные трансферты, за исключением субвенций — ком­пенсаций из бюджетов других уровней (бюджетам других уровней), представляют собой финансовую помощь бюджетам других уровней, включая и временную финансовую помощь (бюджетные ссуды, а с 2005 г. вместо них только бюджетные кредиты). Что касается указан­ных субвенций, то они не что иное, как возмещение бюджетам ниже­стоящего уровня задолженности вышестоящих бюджетов, явившейся следствием решений о возложении на нижестоящие органы власти до­полнительных расходных полномочий или внесении изменений в раз­граничение или распределение налогов по уровням бюджетной систе­мы, приведшие к превышению минимально необходимых расходов над доходами соответствующих территориальных бюджетов. Тем не менее в Бюджетном кодексе, действовавшем по 2004 г., и такие ком­пенсации (на реализацию переданных федеральных мандатов) были отнесены к финансовой помощи бюджетам других уровней. Новым бюджетным законодательством они рассматриваются как субвенции, не подлежащие включению в состав финансовой помощи.

Финансовая помощь территориальным бюджетам как временная называлась, как сказано выше, и в форме бюджетной ссуды. Они характеризовались Бюджетным кодексом, действовавшим по 2004 г., как бюджетные средства, предоставляемые на определенную цель для по­крытия временных (по причине сезонного характера затрат или посту­пления доходов) кассовых разрывов другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Возмездные бюджетные ссуды, как и бюджетный кредит, предоставляемые другому бюджету на платной основе, не должны были относиться к финансовой помощи. Бюджетная ссуда оформлялась соглашением и использовалась в течение текущего года на покрытие дефицита бюджета. Если же ссуда не погашалась до конца этого года, то не погашенный остаток ее рассматривался как средства, участвовавшие в межбюджетном регулировании истекшего года. Невозвращенная бюджетная ссуда подлежала незамедлительно­му возврату или погашению за счет уменьшения безвозмездных и без­возвратных перечислений из бюджета, которому она должна была быть возвращена, а в случае их недостаточности могла возмещаться и за счет отчислений от регулирующих налогов.

Применение бюджетных ссуд в России было вызвано также нестабильностью экономической ситуации, при которой в условиях бюджетного кризиса и низкого уровня оборотной кассовой наличности, а нередко и ее отсутствия в территориальных бюджетах не хватало средств для финансирования предусмотренных расходов. Бюджетные ссуды согласно Бюджетному кодексу были отнесены к источникам по­крытия дефицита, но только в течение текущего года, так как подлежа­ли возврату не позднее 1 января очередного года.

Новым бюджетным законодательством такая форма межбюджет­ных трансфертов не предусматривается, она заменена бюджетными кредитами, которые должны быть возвращены (с процентами). Кредит предоставляется при отсутствии просроченной задолженности перед Федеральным бюджетом. Он выделяется из федерального бюджета на срок до одного года в объеме, утвержденном федеральным законом о Федеральном бюджете на очередной финансовый год. Такой кредит, Полученный бюджетом другого уровня, не может быть предоставлен Юридическим лицам. Аналогичный порядок предусмотрен при пре­дставлении данного кредита из регионального бюджета в местные бюджеты.

Кодексе содержится условие о том, что субъекты РФ, у которых в из трех последних отчетных лет доля дотаций из ФФПР в общем собственных доходов превышала 50%, должны для получения из этого фонда и бюджетных кредитов из федерального бюджета подписать и соблюдать соглашение с Минфином России о мерах по повышению эффективности бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета. В свою очередь при аналогичных обстоятельствах в местных бюджетах законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные условия предоставления финансовой помощи и бюджетных кредитов этим бюджетам.

Отчисления от регулирующих налогов по временным нормативам, а также безвозмездные перечисления из бюджета другого уровня, включая финансовую помощь, согласно Бюджетному кодексу до внесения в него изменений в 2004 г., не входили в состав собственных доходов бюджетов. В то же время совокупность собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, и отчислений от регулирующих налогов могут рассматриваться как условно-собственные доходы бюджета. Такой пока­затель использовался в расчетах при определении финансовой помощи из бюджета вышестоящего территориального уровня.

Согласно новой редакции Бюджетного кодекса в состав собствен­ных доходов входят закрепленные на постоянной основе налоговые я неналоговые доходы, отчисления по дополнительным на финансовый год нормативам от налога на доходы физических лиц, а также безвоз­мездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней в разных формах, за исключением субвенций из Фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций. Такая трактовка представляется спорной.

Часть доходов бюджета, состоящая из отчислений от регулирующих налогов и безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов других уровней, включая указанные выше субвенции, представляет собой средства межбюджетного регулирования.

По итогам 2003 г. в доходах консолидированных бюджетов всех субъектов РФ поступления в разных формах составили 1930,4 млрд руб., в том числе собственные доходы, закрепленные на постоянной основе, — 676,4 млрд руб., или 35,0% (в 2000 г. — 44,6%). В доходах тер­риториальных бюджетов преобладали средства межбюджетного регулирования — 1254,0 млрд руб., или 65,0%(55,4%): из них отчисления от регулирующих налогов — 877,0 млрд руб., или 45^5% (45,9%), а безвоз­мездные и безвозвратные перечисления из федерального бюджета в разных формах — 377,0 млрд руб., или 19,5% (9,5%) всех доходов этих бюджетов.

При этом условно-собственные доходы (собственные доходы, & крепленные на постоянной основе, и отчисления от регулирующих налогов) составляли 1553,4 млрд руб., или 80,5% (90,2%) всех доходов.

В составе средств межбюджетного регулирования преобладающими являлись отчисления от регулирующих налогов — 70,0% (82,9), а безвозмездные и безвозвратные перечисления из федерального бюджета составляли 30,0% (17,1%).

Важный этап развития межбюджетных отношений начался с г. в соответствии с разработанной в Минфине России и одобрен Правительством РФ «Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах».

Законом от 22 февраля 1999 г. «О федеральном бюджете на 1999 год» ФФПР был образован, как и в 1998 г., по нормативу 14% на­логовых поступлений (за некоторым исключением) в федеральный бюджет. Но впервые формула его распределения не предусматривала этап балансирования доходов с расходами для покрытия расчетного дефицита.

В отличие от прошлых лет выравнивание душевых бюджетных до­ходов отстающих регионов происходило не к среднедушевому доходу бюджетов всех регионов или по группам регионов, а к равному для всех уровню — «гарантированному минимуму», т.е. максимально возмож­ной сумме в пределах проектируемого ФФПР. Таким образом, вопрос о степени покрытия доходами текущих расходов не рассматривался, и трансферты определялись в один этап.

Другое новшество — применение индекса бюджетных расходов (ИБР), по существу, коэффициента расходов. При выравнивании ду­шевых бюджетных доходов производился пересчет (деление) их на групповой ИБР (текущие расходы на одного жителя в среднем по дан­ной группе регионов (группировка производилась по экономическим районам с выделением зоны Севера и горных территорий) к средне­российскому уровню. В результате выравниванию подлежали душевые бюджетные доходы, рассматривавшиеся как сопоставимые, или «при­веденные». Такой индекс, принятый взамен коэффициента расходов (применявшегося в 1994—1998 гг.), лучше отвечал задаче приведения Их в сопоставимые условия. Он показывал, насколько больше (мень­ше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете надушу насе­ления) в среднем по данной группе субъектов РФ, с учетом объектив­ных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Существенное развитие новый подход получил при определении Финансовой помощи регионам на 2000 г. Объем ФФПР был увеличен с 1-3,7 млрд руб. в 1999 г. до 57,4 млрд руб., а затем скорректирован до 8 млрд руб. С этого года в основу расчета не принимаются фактические данные базового года о бюджетных доходах. Вместо них определяется Шаговый потенциал каждого субъекта РФ, за основу которого приняты Росстата. Используются показатели валового регионального продукта (ВРП) с корректировкой на коэффициенты, характеризующие структуру экономики региона, и валовых налоговых ресурсов (В НР) в разрезе субъектов РФ, исчисляемых по среднероссийским долям налого­вых изъятий в разрезе основных производственных отраслей. Выравни­вание осуществляется в отношении душевых налоговых потенциалов тех регионов, где они меньше принимаемых за минимально необходи­мый уровень.

Были расширены нормативные основы расходов на одного жите­ля, включаемых в расчет ИБР, определяемого теперь индивидуально для каждого субъекта РФ по социально значимым услугам в отноше­нии к аналогичному показателю в среднем по всем регионам с приме­нением коэффициентов корректировки стоимости условной единицы бюджетных услуг конечным потребителям (а не по сложившейся сети бюджетных учреждений). Учитывались также такие показатели, как районные коэффициенты к заработной плате, уровень цен, комму­нальных тарифов, демографическая структура населения, транспорт­ная доступность.

Кроме того, применен порядок распределения ФФПР на две части в целях сочетания интересов регионов, душевые приведенные (скоррек­тированные на ИБР) валовые налоговые ресурсы которых ниже сред­него уровня по всем субъектам РФ (80% объема фонда пропорциональ­но их «бедности»), и регионов с наименьшей налоговой обеспеченно­стью (дополнительно до максимально возможного одинакового для них уровня в пределах 20% фонда).

С этого года в законе о федеральном бюджете на очередной финан­совый год утверждаются не процентные доли регионов в ФФПР, а, как это было до 1994 г., абсолютные суммы финансовой помощи (указан­ные доли становятся расчетными). Это в условиях бездефицитности федерального бюджета и стабильного с 1999 г. перевыполнения утвер­ждаемых в нем доходов позволяет в регионах лучше прогнозировать свои бюджетные возможности на очередной финансовый год.

Большой проблемой для России продолжали оставаться «нефинансируемые мандаты», когда федеральным центром принимались решения, в частности, о льготах, передаче в муниципальную собствен­ность ведомственного жилого фонда и объектов социальной сферы без определения источников финансирования с возложением расходов на территориальные бюджеты. В связи с этим делались попытки учесть компенсации регионам по таким федеральным мандатам в ФФПР ПРИ расчете долей субъектов РФ в данном фонде. Но это оказывало влия­ние лишь на изменение дифференциации таких долей. По существу же, в составе трансфертов, фактически выделяемых регионам, им не было места, так как объем ФФПР определялся без учета потребностей в указанных компенсациях. Тем не менее, по требованию депутатов течение ряда лет (1997—2000 гг.) при принятии закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в составе ФФПР фиксировались суммы компенсаций ветеранам войны (по 1999 г.) и на выплаты «детских пособий». Это ставило региональные и местные органы власти в затруднительное положение, так как реаль­ных средств для таких выплат не было.

Лишь с 2001 г. было принято решение о выделении компенсаций сверх объема ФФПР. В составе федерального бюджета образован Феде­ральный фонд компенсаций (ФФК). На этот год за счет централизации 15% НДС в нем были предусмотрены средства на реализацию Закона РФ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и Зако­на РФ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

На 2001 г. ИБР в большей степени строился на нормативных расхо­дах: расчетные нормы расходов, полученные по запросам от мини­стерств и ведомств, были исчислены ими исходя из средних значений, а по жилищно-коммунальному хозяйству, как и в предыдущем году, использовались нормативы, утвержденные Правительством РФ. Этот индекс обусловливается многими параметрами, учитывающими структуру населения, число детей соответствующего возраста и катего­рий, стоимость единицы бюджетных услуг и другие. Данные основыва­ются на официальной информации.

В расчет был включен новый показатель — индекс налогового по­тенциала (ИНП), характеризующий относительные (в расчете надушу населения по сравнению со среднероссийским уровнем) возможности экономики регионов, с учетом их развития и структуры, генерировать налоговые доходы консолидированных бюджетов регионов. Он опре­деляется поданным Росстата (до августа 2004 г. — Госкомстат России) как объем произведенной на территории региона добавленной стои­мости на душу населения, отнесенной к аналогичному среднероссий­скому показателю с последующей корректировкой на отраслевую структуру экономики данного субъекта РФ. ИНП показывает, во сколько раз больше или меньше расчетный уровень налоговых доходов (налогового потенциала) бюджета региона на душу населения, чем в среднем по России. Данный метод имеет целью избежать субъектив­ных подходов при сравнении налоговых потенциалов регионов за счет использования относительных показателей, а не прямым счетом.

Задача соотнесения доходов с расходами для установления расчета степени бюджетной обеспеченности решалась теперь не прямым, а косвенным образом путем сравнения со среднероссийским уровнем через отнесение ИНП к ИБР, т.е. показатель индекса бюджет­ной обеспеченности (ИБО).

По итогам 2001 г. можно было сказать, что задачи, поставленный Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг., в основном выполнены. Но все же проблемы реформирования их в полном соответствии с требованиями бюджетного федерализма оставались.

И решать их требовалось не только путем наращивания налогового потенциала на каждой территории, но и через рациональное разграничение налогов между звеньями бюджетной системы с ориентацией на повышение уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, что должно стимулировать самозарабатывание бюджетных средств на местах.