Административные скрепы региональной политики

Еще сравнительно недавно «парад суверенитетов», связанный главным образом с политическим самоопределением национально-территориальных образований, переводил вопрос о распаде Российского государства в пло- скость практической политики. Казалось бы, процесс дезинтеграции по- средством демонстративно-карающих мер в отношении сепаратистов был заторможен. Но есть ли основания для уверенности, что суверенизация на- чала 1990-х гг. не репродуцируется при очередном ослаблении центральной власти?

Существует представление, что политическую связь Центра и регионов может обеспечить сравнительно новая российская институционализация — федеральные округа. В общественно-политологическом дискурсе им отво- дится роль, значительно большая, чем та, которая закреплена официально. Считается, что через федеральные округа центральная власть реализует попытку нивелировать пороки национально-территориального устройства федерации. Посредством укрупнения административных единиц якобы де- актуализируется угроза национального сепаратизма. Однако укрупнение имеет и совершенно иной ракурс. Понятно, что в случае политического

распада Россия вряд ли будет дезинтегрирована на 89 государств. Но вот 6–8 новых государственных образований — это вполне вероятно. Фактиче- ски, округа в реальном государственном управлении в современной России не нужны. Актуальных функций у представителей Президента РФ в округах практически нет. Но сама по себе идея о новом формате государственности откуда-то взялась.

Каковы могут быть административно-управленческие механизмы борь- бы с потенциальным сепаратизмом регионов? Должна ли в целях его искоре- нения идти речь об укрупнении или дроблении региональных территорий? Мировой опыт указывает именно на вторую линию административной ре- организации, как на наиболее эффективное противодействие сепаратист- ским тенденциям. Достаточно сослаться на пример с Францией, долгое время раздираемой на части наследственным противоречием феодальных провинций. Прованс, Гасконь, Бургундия, Бретань… — центральные власти ничего не могли поделать с их внефранцузской саморепрезентацией. Такое положение сохранялось до 1790 г., когда в результате административной реформы прежние провинции были деструктурированы на департаменты. После этого процесс формирования единой французской нации принял не- обратимый характер¹⁵¹.

Российская империя в административном отношении также проводи- ла политику деструктурирования региональных территорий (рис. 3.88). Общий тренд заключался в последовательном увеличении числа россий- ских губерний. Конечно, были в этом процессе и внешние территориаль- ные приращения, но определяющим обстоятельством численного роста являлась реализация принципа административного дробления. Особо обращает на себя внимание два больших скачка в увеличении численно- сти губерний — в периоды правления Екатерины II и Николая I. В обо- их случаях они непосредственно мотивировались угрозами региональной дезинтеграции. Екатерина II обратилась к практике дробления региональ- ных территорий после поволжско-уральских волнений — «пугачевщины»; Николай I — после восстания под знаменем шляхетского сепаратизма в Польше и Литве. Проводимое ими деструктурирование существующих регионов объективно усиливало государственнические скрепы Импе- рии. И наоборот, в 1917 г. при Временном правительстве начался процесс укрупнения административных единиц, коррелируя с дезинтеграционным вектором развития¹⁵².

 

 

¹⁵¹ Ле Руа Ладюри Э. История регионов Франции. М., 2005.

¹⁵² Отечественная история. История России с древнейших времен до 1917 г. М., 1994. Т. 1. С. 650; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983; Административные реформы в России: история и современность. М., 2006.

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0                                                                                                                                                 Год

1708 1725  1740  1761  1796  1801 1825  1855  1881  1894  1917  1918 1922

Рис. 3.88. Количество губерний в России