Понятие бюджетного процесса в Российской Федерации

В БК РФ под бюджетным процессом понимается регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс регламентируется Конституцией РФ, БК РФ, законами субъектов РФ, решениями представительных органов местного самоуправления и подзаконными актами.

Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством страны.

Бюджетный процесс – это строго последовательная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, участников бюджетного процесса, основанная на определенных принципах и состоящая из нескольких стадий, включающих в себя разработку финансового плана государства, его эффективное исполнение и контроль за его исполнением.

К задачам бюджетного процесса относят выявление финансовых и материальных резервов для достижения прогресса на пути к рыночному хозяйству, определение доходов бюджета от налоговых поступлений и платежей, установление грамотного расходования бюджетных средств по целевому назначению, ликвидация бюджетного дефицита, усиление контроля за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами физических лиц при выполнении ими финансовых, правовых и налоговых обязательств

Стадиями бюджетного процесса являются:

1) составление проектов бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджетов;

3) исполнение бюджетов;

4) подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Каждая стадия бюджетного процесса является самостоятельной, характеризуется внутренним единством и осуществлением определенных действий органов государственной власти или органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями по осуществлению бюджетного процесса.

Для каждой из названных стадий бюджетного процесса свойственна своя специфика и свои особенности, которые будут рассмотрены в следующих параграфах настоящего учебника.

Бюджетный процесс строится на основе определенных принципов, при реализации которых эффективно и в установленные сроки составляется, утверждается и исполняется бюджет, принципы позволяют использовать денежные средства экономно и с максимальной пользой для развития общества. Для осуществления бюджетного процесса исходными являются принципы бюджетной системы (ст. 28-38.2 БК РФ).

Принципы бюджетного процесса основываются на общих принципах бюджетного права, однако здесь они имеют свою специфику:

- принцип эффективности использования бюджетных средств. Данный принцип в настоящее время занимает особое место в ходе бюджетного процесса. Органы исполнительной власти, ответственные за составление и исполнение бюджета, а также иные участники бюджетного процесса обязаны соблюдать два основных правила, это достижение запланированных результатов, достижение наилучших результатов. Во многом эффективность расходования бюджетных средств зависит не только от соблюдения финансовой дисциплины при осуществлении расходов, но и от рентабельности программирования предстоящих расходов;

- принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. По общему правилу бюджетным законодательством в ходе бюджетного процесса установлен запрет на увязку определенных видов расходов за счет определенных видов доходов. Вместе с тем, в ст. 35 БК РФ указаны исключения из этого правила, которые корреспондируют соответствующие доходы и расходы:

- субвенции и субсидии, полученные из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- средства целевых иностранных кредитов (заимствований);

- добровольные взносы, пожертвования, средства самообложения граждан;

- расходы бюджета, осуществляемые в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

- расходы бюджета, осуществляемые за пределами территории Российской Федерации; отдельные виды неналоговых доходов, предлагаемые к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года;

- расходы бюджета, осуществляемые в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов;

- принцип сбалансированности бюджета. В самом общем виде этот принцип означает соответствие расходов и доходов в государстве. При формировании и исполнении бюджета возможны такие отклонения, как дефицит бюджета (расходы превышают доходы) и профицит бюджета (доходы превышают расходы). При формировании дефицитного бюджета органы государственной власти и местного самоуправления обязаны указать источники финансирования дефицита бюджета (например, обоснованное увеличение ставок налогов, пересмотр налоговых льгот, кредиты, полученные от кредитных организаций, государственные займы, проводимые на основе выпуска и реализации государственных ценных бумаг[48], международные кредиты и займы и другие источники). При формировании профицитного бюджета возможно снижение налоговых ставок (более активное применение налоговых льгот), ориентация на увеличения расходов в социальной сфере, сокращение использования государственных резервов, вложение в долгосрочные инвестиционные проекты и другие бюджетные мероприятия. Многие регионы в целях соблюдения данного принципа разрабатывают план мероприятий по финансовому оздоровлению, включающий в себя увеличение объема налоговых и неналоговых доходов, оптимизацию бюджетных расходов, создание взвешенной долговой политики и сокращение долговой нагрузки;

- принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов. Согласно этому принципу все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов должны быть отражены в бюджетах и в полном объеме. Использование открытого перечня доходов и расходов («иные доходы», «иные расходы») в бюджетных планах недопустимо;

- принцип достоверности бюджета. При составлении прогноза социально-экономического развития должны использоваться только достоверные и реалистичные экономические показатели (возможный налоговый и инвестиционный потенциал), поскольку на их основе в дальнейшем составляется проект бюджета. Так, ст. 15.15.6. КоАП РФ устанавливает административную ответственность в виде административного штрафа на должностных лиц за непредставление или представление с нарушением сроков, установленных бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, бюджетной отчетности, либо формирование и представление с нарушением установленных требований сведений (документов), необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, либо представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Бюджетные средства доводятся до конкретных получателей обязательно с указанием цели их использования на основании механизма санкционирования оплаты денежных обязательств. Этот принцип лежит в основе деятельности Федерального казначейства. Любые нарушения этого принципа ведут к серьезным нарушениям бюджетного законодательства Российской Федерации (примеры нарушений - расходование бюджетных средств на оплату товаров (работ, услуг), несвязанных с деятельностью учреждения, расходование бюджетных средств сверх утвержденной сметы);

- принцип прозрачности (открытости). Принцип включает в себя: обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении и внесений изменений в эти акты, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах; обязательную открытость процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, обеспечение доступа к информации через сеть «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации;

- принцип единства кассы. Согласно данному принципу все бюджетные доходы зачисляются на единый счет бюджета (в одну «кассу»), и с этого счета осуществляются все выплаты. Единый счет федерального бюджета - это система счетов, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации и территориальным органам Федерального казначейства в подразделениях Центрального банка Российской Федерации[49].

- принцип подведомственности расходов бюджета. Основными участниками бюджетного процесса являются главный распорядитель бюджетных средств (ГРБС), распорядитель бюджетных средств (РБС), получатель бюджетных средств (ПБС). Все они построены по иерархии. Можно привести наглядный пример этой системы: ГРБС – Федеральная налоговая служба Российской Федерации, РБС – Управления ФНС по субъектам (области), ПБС – инспекция ФНС по городу (району). Так, согласно ст. 38.1 БК РФ распорядители и получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся[50].

Наряду с принципами бюджетной системы выделяются специальные принципы бюджетного процесса. Коротко проведем анализ некоторых из них:

- принцип ежегодности бюджета (проект федерального закона о федеральном бюджете формируется на очередной финансовый год и плановый период - 2 года);

- принцип цикличности (с момента составления проекта бюджета до предоставления отчетности по исполнению бюджета проходит около трех лет, что является бюджетным циклом);

- принцип последовательности (все стадии бюджетного процесса следуют одна за другой согласно разделам VI, VII, VIII, VIII.1 БК РФ, изменение этого порядка не допускается);

- принцип специализации бюджетных показателей (в основу этого принципа ложится использование бюджетной классификации – группировка всех расходов, доходов, источников финансирования дефицита бюджета по общим признакам в виде 20-тизначного кода, необходимая для сопоставимости показателей бюджета).