Программирование социально-экономического

Развития

Необходимость и ограничения целевых программ. Программирование является чрезвычайным методом активного вмешательства государства в процессы со­циально-экономического развития. Оно используется там и тогда, где и когда обычные методы и механизмы рыночной эко­номики и ее государственного регулирования не способны ре­шить крупные проблемы экономического, социального, техно­логического, экологического, территориального развития. По­этому применяться этот метод должен в узком секторе страте­гического прорыва, оставляя широкое поле функционирова­нию обычных методов рыночного хозяйствования.

Целевые программы народнохозяйственного уровня как важнейшая составная часть стратегического планирования впервые были применены в нашей стране в 20-30-е гг. (план ГОЭРО, программа создания Урал о-Кузнецкого комбината). Затем они получили широкое применение и в других странах. В методологии и организации современного программирова­ния допущены крупные ошибки. Число программ значительно увеличилось, они не в полной мере обеспечивались ресурсами, не представляли собой единой системы. Так, на 2001 г. было ут­верждено 126 программ и 31 подпрограмма, финансируемые из федерального бюджета на сумму 52,2 млрд руб. Иногда объек­том программ становились малозначимые проблемы явно не стратегического характера. На 2002 г. число федеральных целе­вых программ и федеральных программ развития регионов, фи­нансируемых из федерального бюджета, резко сокращено, вы­деление ресурсов на каждую из программ увеличено.

Игнорирование стратегического характера программирова­ния привело к его девальвации. Оно стало модой, применялось слишком широко и, не обеспечивая стратегических прорывов, становилось имитацией активной роли государства в социаль­но-экономическом развитии. Необходимо вернуться к научно обоснованной методологии и технологии разработки и реали­зации целевых программ.

Антикризисные программы. Особым видом программирова­ния социально-экономического развития являются антикри-

Глава XIII. Прогнозирование и планирование социально-экономического развития 267

зисные программы. Они разрабатываются правительством и ут­верждаются законодательными органами страны в периоды кризисных фаз экономических циклов. Эффективным приме­ром такой программы может служить "Новый курс" Франкли­на Рузвельта в США после кризиса 1929-1933 гг., принесшего наиболее ощутимые потери для экономики США за все время ее существования'. Подобная программа была разработана и реализована президентом Никсоном в 70-е гг.

Группа экономистов ООН, отразив мировой опыт, разработала рекомендации по содержанию антикризисных программ. Реко­мендовано правительствам в периоды экономических кризисов поддерживать эффективный спрос населения (в том числе путем уменьшения налогов), регулировать объем частных инвестиций (включая предоставление специальных кредитов, налоговые льготы для инвесторов), планировать государственные инвести­ции, стабилизировать доходы от сельского хозяйства с помощью программ поддержания цен, использовать программы общест­венных работ². Многие меры, предпринимавшиеся российским правительством в годы кризиса 90-х гг., шли в разрез с этими ре­комендациями, что способствовало углублению кризиса.

Поскольку кризисы в условиях рыночной экономики явля­ются регулярно повторяющимся явлением, необходимо, обоб­щив имеющийся позитивный и негативный опыт, разработать методологию системы мер государственного регулирования в условиях кризиса. Это позволит проходить эту фазу цикла возможно быстрее и с меньшими потерями для населения, предпринимателей и государства. Конечно, эти меры не могут быть универсальными, поскольку каждый кризис имеет специ­фические черты. Однако они помогут значительно повысить эффективность государственного регулирования экономики в кризисных ситуациях.

Система целевых программ. Если оставить в стороне про­граммы, разрабатываемые предприятиями, холдингами, корпо­рациями и т.п., то такая система включает программы по четы-

' См.: Россия 2015: Оптимистический сценарий. М.: ИЭ РАН-ММВБ, 1999. С. 336-352.

² См.: Э.Хансен. Экономические циклы и национальный доход / Классики кейнсиаства. Т. 2. М.: Экономика, 1997. С. 362-365.

268                   Государственное регулирование рыночной экономики

рем уровням управления. Во-первых, это федеральные целевые программы, полностью или частично финансируемые за счет федерального бюджета. Перечень таких программ составляется Правительством Российской Федерации, далее он рассматри­вается и утверждается Государственной Думой в качестве одно­го из приложений к федеральному бюджету на очередной год. Публикация этих программ в открытой печати обязательна. Во-вторых, региональные целевые программы. Они разрабатывают­ся исполнительными органами субъектов Федерации, рассмат­риваются и утверждаются их законодательными органами. В-третьих, муниципальные целевые программы. Они формируются исполнительными и представительными органами крупных муниципальных образований (например, городов-центров субъектов Федерации). В-четвертых, межгосударственные про­граммы. Их принимают и исполняют государства — члены СНГ, а также другие заинтересованные государства.

По назначению федеральные целевые программы можно подразделить на следующие категории:

а) научно-технические и инновационные, предназначенные для
развития новых направлений науки и техники, освоения и рас­
пространения при поддержке государства базисных иннова­
ций, обеспечивающих повышение конкурентоспособности
отечественной продукции (например, программа "Развитие
гражданской авиационной техники России");

б) социальные, обеспечивающие решение крупных социаль­
ных задач (например, программы "Старшее поколение", "Дети
России", "Предупреждение и борьба с заболеваниями социаль­
ного характера");

в) экономические, решающие проблемы развития межотрас­
левых комплексов и новых отраслей (например, программа
"Энергоэффективная экономика");

г) экологические, направленные на решение крупных эколо­
гических проблем (например, программа "Повышение плодо­
родия почв");

д) региональные и межрегиональные, обеспечивающие под­
держку Федерации в решении стратегических проблем терри­
ториального развития (например, программа "Сокращение
различий в социально-экономическом развитии регионов на
2002-2010 гг. и на период до 2015 г.");

Глава XIII. Прогнозирование и планирование социально-экономического развития 269

е) управленческие программы, концентрирующие ресурсы на важнейших проблемах развития системы управления (на­пример, программы развития налоговых органов и судебной системы).

По срокам действия можно выделить долгосрочные програм­мы (на 10 и более лет) и среднесрочные (на 3-6 лет). На кратко­срочный период разрабатывать и утверждать целевые програм­мы нет смысла.

Технология разработки и реализации программ. Обобщая на­копленный опыт, можно определить следующие технологичес­кие этапы разработки целевых программ федерального уровня.

Выбор объекта программы. Исходным пунктом разработки целевой программы является выбор ее объекта, чему обычно уделяется недостаточное внимание. Во-первых, это должна быть узловая точка в развитии той или иной системы или под­системы, обеспечивающая стратегический прорыв, решение крупной народнохозяйственной проблемы. Во-вторых, поле программы должно быть достаточно узким, чтобы сконцентри­ровать на нем ресурсы, которые могут обеспечить в заданные сроки перелом траектории развития. В-третьих, это поле долж­но быть достаточно широким, чтобы затем расширить фронт прорыва обычными рыночными методами и обеспечить суще­ственное улучшение ситуации в выбранном стратегическом на­правлении.

Построение "дерева целей". Прежде всего следует определить генеральную цель программы, выразив ее четко, однозначно и количественно измеримо, чтобы по ходу выполнения програм­мы и по ее окончании можно было измерить степень ее выпол­нения. Затем определяется система целей первого уровня, без которой не может быть достигнута генеральная цель. Далее идут цели второго уровня по каждой из целей первого уровня и т.д. В итоге получается ветвистое "дерево целей", ствол которо­го — генеральная цель. По сути дела, на этом этапе вырабаты­вается логика критериев реализации программы. К этой работе нужно привлечь ученых и специалистов разного профиля — си­стемщиков, технологов, маркетологов, гуманитариев и т.д.

Построение системы мероприятий, обеспечивающих дости­жение поставленных целей, идет в обратном порядке. Начина­ют с целей нижнего уровня, двигаясь к генеральной цели. Здесь

270                   Государственное регулирование рыночной экономики

важно строго соблюдать логику обеспечения достижимости каждой цели, ибо невыполнение хотя бы одной из них резко снизит эффективность всей программы.

Структуризация программы. Исходным "кирпичиком" каж­дой прогоаммы является проект. На основе анализа системы мероприятий формируется набор проектов, составляющих ткань прогоаммы. Они затем объединяются в блоки и подпро­граммы. В каждом из звеньев структуры программы должно быть обозримое число элементов, чтобы обеспечить управляе­мость. Проекты распределяются во времени, согласовываются между собой.

Оценка затрат и эффективности проектов, подпрограмм, прогоаммы в целом — решающий этап. По каждому проекту оцениваются необходимые затраты на разработку, инвестиции и проч. Производится предварительная оценка объемов выпус­ка и продаж продукции, цен, эффективности и окупаемости (если речь идет о коммерческом проекте). Полученные данные суммируются по блокам проектов, подпрограммам и програм­ме в целом. При этом могут выявляться неэффективные, убы­точные проекты и их блоки. Принимаются решения о повыше­нии их эффективности или об изъятии. Возможно их сохране­ние, если убыток перекрывается дополнительным доходом от реализации смежных проектов. В итоге этого этапа уточняется структура прогоаммы, а в отдельных случаях может быть при­нято решение о прекращении работы над ней, если она окажет­ся убыточной, неэффективной. Определяются источники фи­нансирования прогоаммы.

Создание целевых структур. Прежде чем представить про­грамму на утверждение, нужно определить, кто будет по ней го­сударственным заказчиком, основным исполнителем и соис­полнителями. Важно далее создать целевые структуры для вы­полнения отдельных проектов, подпрограмм, программы в це­лом, сформировать нормативную базу, обучить персонал. Мож­но возложить проведение этих работ на существующие структу­ры. Однако опыт показывает, что более эффективно их выпол­няют целевые, вновь созданные организации. Это могут быть малые и средние предприятия по отдельным проектам, холдин­ги, консорциумы или финансово-промышленные группы по программам, транснациональные корпорации по межгосудар-

Глава ХШ. Прогнозирование и планирование социально-экономического развития 271

ственным программам. Обучение персонала лучше проводить командно, чтобы уже в процессе учебы и стажировки участни­ки реализации проектов и программы овладели общими при­емами работы, понимали друг друга, взаимодействовали. Это повысит эффективность программных работ.

Управление реализацией программы и проектов целесообразно организовать по принципу "тройки". По каждому проекту ко­ординацию работ осуществляют заказчик, научный руководи­тель (генеральный конструктор) и исполнительный директор, который организует выполнение работ, распоряжается финан­сами. Аналогичен принцип управления подпрограммами и программой в целом. На этих уровнях создаются координаци­онные советы, которые возглавляются первыми лицами.

Контроль и приемка выполненных работ осуществляются в те­чение всего срока реализации программы. Контроль следует иметь независимый от исполнителей программы, чтобы объек­тивно оценивать полученные результаты и вовремя внести кор­рективы и в крайнем случае прекратить работу по проекту, под­программе или программе в целом, если обнаружится их неэф­фективность. Для приемки отдельных очередей проекта, под­программы и программы и по их завершению создается автори­тетная комиссия, которая оценивает полученные результаты и их соответствие проектным документам, принимает решение о вводе в постоянную эксплуатацию созданного объекта или системы (подсистемы) и окончательном расчете за выполнен­ные работы.

Соблюдение изложенной выше технологии программирова­ния существенно повышает эффективность стратегического управления, целенаправленного государственного воздейст­вия на ключевые направления социально-экономического развития.

Вопросы и задания

1. Нарисуйте схему функций государственного прогнозиро­вания, стратегического и индикативного планирования и про­граммирования в рыночной экономике и покажите последова­тельность и взаимосвязи этих функций в процессе государст­венного регулирования.

272

Государственное регулирование рыночной экономики

2. В чем суть прогнозирования {отметьте правильный от­
вет):

—предвидение будущих событий и сроков их наступления;

—определение возможных тенденций будущего развития и их последствий;

—определение путей выполнения заранее заданных целей стратегии (политики).

 

3. Неизбежны ли циклы и кризисы в рыночной экономике? Возможно ли их предвидение? Аргументируйте свой ответ.

4. Почему необходимы государственные стратегические пла­ны в рыночной экономике? В чем их отличия от прогнозов и индикативных планов?

5.Чем отличается индикативный план от директивного? В чем особенности индикативного планирования развития го­сударственного и негосударственного секторов экономики?

6. Какова роль антикризисных программ в государственном регулировании цикличного развития экономики? Выполнили ли эту роль программы российского правительства в 90-е гг.?

7. Постройте дерево целей и определите структуру известной Вам или предлагаемой Вами федеральной или региональной целевой программы.

© Яковец Ю.В., 2002

Глава XIV

Бюджетное

регулирование

экономики

страны

В рыночной экономике госу­ дарственный бюджет обеспечивает финансовыми ресурсами реализацию функций государства и является основным инстру­ментом регулирующего воздействия власти на экономическую систему общества.