Проблема соотношения Конституции Российской Федерации с международными договорами

Основным средством связи международных отношений и норм международного права выступает международный договор. Реализация государством обязательств в рамках международного договора может происходить двумя основными способами – инкорпорацией и трансформацией. Разница между ними заключается в том, что при трансформации нормы международного права принимаются не сразу, а через утверждение специального акта; в то время как инкорпорация подразумевает автоматическое включение норм международного права в национальную правовую систему [114].

Для любого государства крайне важно то, каким образом происходит взаимодействие национального законодательства и положений международных договоров. А с учетом того, что главенствующим нормативным актом многих государств выступает Конституция, то соответственно, в первую очередь следует изучать особенности имплементации в соответствии с ней [97]. Это значимо в виду того, что конституционное право представляет основу правовой системы государства, и поэтому принципы и положения конституций стран мира служат входной дверью для норм международного права [111].

Однако многие события конца ХХ века подталкивают к тому, чтобы постулат о верховенстве Конституции РФ перестал рассматриваться априори, это обуславливается изменением отношения к Конституции РФ мощной международной интеграцией, которая способствует возникновению инновационных правовых систем [97].  В качестве примера здесь можно рассмотреть изменение европейского правового пространства, так, межгосударственные объединения, возникшие еще в 1958 году, трансформировались в глобальные системы Европейского Союза, которые на современном этапе развития имеют наднациональный характер  [107]. Следовательно, нормы международного права стали возобладать над национальным правом стран-участников интеграционных объединений.

Соответственно иерархии правовых норм, которая закрепляется в международных документах и законах каждой конкретно страны, выполняются обязательства по тем или иным международным договорам. И каждое государство суверенно решать, какие нормы будут превалирующими - конституционные или же международные [37]. Следовательно, чем масштабнее участие страны в жизни глобального сообщества, тем больше она связано нормами международного права. Это напрямую соотносится к Российской Федерации, которая является активным участником мировой социальной, экономической и политической деятельности, а потому обременена множествами обязательствами [102]. Выполнение Российской Федерацией своих обязательств на международной арене влечет работу по соотнесению внутренних российских законов с международными нормами. Актуальной при этом является проверка соответствия гарантий прав, закрепленных в Конституции РФ, принятой в 1993 году [1], с международными стандартами.

При этом, даже опираясь на выше озвученные факты, между специалистами нет единства мнений относительно того, нормы какого же права стоят во главе. Они разделились на два лагеря – первые полагают, что в приоритете, конечно же, стоят нормы Конституции РФ, другие возражают, апеллируя к подчиненности всех внутригосударственных актов, к которым они относят и Конституцию, международному праву [117].

В пользу теории о принятии норм международного права позволяют судить нормы Конституции  РФ в ч.4 ст. 15 [1],  где прямо говорится о том, что правовая система страны основывается на принципах международного права и на международных договорах РФ. Именно поэтому в случаях, когда между нормами отечественного и международного права имеются расхождения в правилах поведения, то применению подлежат нормы последнего. Одни ученые полагали, что действующая Конституция РФ содержит чрезмерно расплывчатые формулировки, другие доказывали их конкретность и определенность. Как писала, например, Е.Е. Никитина [97], «сама Конституция РФ не дает четкого ответа на вопрос о соотношении норм Конституции и норм международного договора». В частности, например, А. В. Малько пишет о том [32],  что «Конституция – это основной закон в государстве, именно поэтому при противоречии ее положений нормам международных договоров применяются последние». Однако здесь нельзя не отметь факт наличия правовой коллизии, возникающей вследствие того, что именно национальное право должно решать вопрос относительно верховенства тех или иных норм [86]. А.А. Джагарян, наоборот, полагала [71], что «мнение о неоднозначности и противоречивости конституционного подхода некорректно» и «в конституции этот вопрос решен исчерпывающим образом». Это мнение разделил и В.Д. Зорькин [23].

В целом, на данный момент ситуация в Российской Федерации такова: вся социально-экономическая деятельность подчинена нормам международного права. Однако следует признать, это очень затрудняет положение страны в свете противостояния с Америкой и отдельными странами Европы, а также в применяемым по отношению к России санкциям. В таких условиях очень трудно отстаивать суверенитет и интересы российского государства, поэтому необоснованное и бездумное копирование мировых правовых стандартов неизменно будет приводить к негативным последствиям как в сфере правообразования и, так и в ходе правореализации [115]. В этой связи С. П. Сальников отмечал [108], что, идя по такой траектории,  Россия использует механистическое инновационное развитие общественных отношений, которое не дает возможности эффективно использовать многовековой потенциал России, ее политико-правовые традиции.

Одним из самых ярких примеров механистического применения европейских стандартов является переход на двухступенчатую систему высшего образования в рамках Болонской системы. С 2003 года, когда она была впервые применена, высшие учебные заведения перешли на 4-х летнее обучение (бакалавриат) и 6-ти летнее (магистратура), но произошло это событие крайне стремительно и без должной подготовки [104]. При переносе не шла речь ни об адаптации потребностей российского общества, ни об учете национальных особенностей. Это спровоцировало резкое падение качества образовательного процесса фундаментального образования за счет сокращения сроков обучения [104].

В научной литературе была высказана точка зрения относительно чрезмерной открытости российской правовой системы для влияния международного права в силу положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ [1]. От излишнего влияния норм международного права не помогает избавить даже наличие таких фильтров, как ратификация международного договора в Федеральном Собрании и соответствующие полномочия Конституционного Суда РФ.

Проблема реализации конституционной модели соотношения международного права и внутригосударственного, верховенства Конституции и необходимости исполнения решений международных организаций стала не только предметом обсуждения представителями научной юридической общественности, но и определила задолго до разработки поправок направление деятельности высших органов судебной власти Российской Федерации.

Так, если раньше до принятия Конституции РФ 1993 года [1] правовые споры разрешались посредством деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, то после ее принятия все чаще правоприменители стали прибегать к нормам международного права [52].

В разъяснениях пленума Верховного Суда относительно положений ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18 Конституции РФ четко сказано, что принципы и нормы международного права и международных договоров, являются немаловажным аспектом в юрисдикции нашей страны [124].Конституционный Суд РФ же не давал непосредственно толкование ч. 4 ст. 15 Конституции РФ [1], но неоднократно формулировал правовые позиции относительно применения норм международного права. В результате, анализируя постановления и определения Конституционного Суда РФ можно прийти к однозначному выводу о наличии постоянных отсылок к нормам международного права при аргументации своей позиции [121].

Деятельность Конституционного Суда РФ сыграла значимую роль в последующем закреплении на конституционном уровне соответствующих положений. Особая роль принадлежала Конституционному Суду РФ в судебном механизме правовой имплементации европейских конвенционных требований. Изменившиеся геополитические реалии породили новые тенденции в позициях Конституционного Суда РФ относительно обязательности исполнения решений ЕСПЧ в той части, в которой они затрагивают конституционные положения. Показательным в этом отношении стало решение ЕСПЧ, вынесенное 22 марта 2012 г. по жалобе К. Маркина на нарушение его конституционных прав [123]. Дело Маркина показало отсутствие механизма преодоления конвенционально-конституционных коллизий. Тогда среди конституционалистов стала обсуждаться идея создания такого механизма путем наделения Конституционного Суда РФ полномочием разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека с точки зрения основ конституционного строя и установленного Конституцией РФ правового регулирования прав и свобод человека и гражданина.

Очередным решением ЕСПЧ, определившим в значительной степени изменения в конституционном законодательстве Российской Федерации, стало решение от 4 июля 2013 г. по делу «Анчугов и Гладков против России». Речь шла о том, что в соответствии с действующими нормами конституционного права заключенные в РФ лишены права избирать и быть избранными. А в постановлении ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России» содержится положение о необходимости наделения заключенных таким правом [119].

Так, ст. 32 Конституции РФ [1] закрепляет право граждан на участие в выборах и на дальнейшее участие в управлении делами государства, при этом, ч.3 статьи указывает на невозможность участия в выборах заключенных и недееспособных граждан. Данное конституционное предписание воспроизведено в пункте 3 статьи 4 ФЗ от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [14]. В пункте  4 статьи 3 Федерального закона от 10 января 2003 года N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»  [13]. А так же в части 4 статьи 5 Федерального закона от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [15].

Рассматривая постановление ЕСПЧ от 04.07.2013 «Дело Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против Российской Федерации» [119], можно отметить, что в данном деле международный суд указал на несоответствие статьи 32 Конституции РФ [1] международному законодательству. Непосредственно на это указывали жалобы вышеупомянутых граждан С.Б. Анчуговым и  В.М. Гладковым. Суть жалобы была в следующем: вышеуказанные граждане обратились в ЕСПЧ с жалобой на нарушение их законных избирательных прав, а именно невозможность избирать и быть избранным. Стоит так же отметить такой факт, что истцы в это время находились в заключение под стражей, причем за совершение тяжких и особо тяжких преступлений: Анчугов С.Б. за убийство, кражу и мошенничества, а Гладков В.М. за убийство и разбой в организованной группе [119].

После вступления приговора в законную силу вышеуказанным заявителям было запрещено на законодательном уровне принимать какое-либо участие в избирательной деятельности, что собственно и послужило основанием для жалобы. По мнению Европейского Суда по правам человека ограничение гражданина (даже находящегося под стражей за совершенные им преступления) относится к слишком широкому кругу наказаний. К тому же Европейский Суд по правам человека приводит в качестве основного довода конвенцию по Правам человека в части мер общего характера, которые не запрещают осужденным гражданам волеизъявляться на выборах, но более того – Российское законодательство ущемляет тем самым гражданина своего государства.

Однако нужно учитывать  факторы, как исторические, правовые и т.п., которые могут послужить моментом расхождения или намеком на расхождение в правоприменительной системе. В результате данное дело стало поводом обращения депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд с требованием проверить конституционность федеральных законов об обязательном исполнении органами государственной власти РФ решений ЕСПЧ независимо от их соотношения с Конституцией. В результате появилось Постановление Конституционного Суда «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 14 июля 2015 г. № 21–П [122]. Определившие тенденции развития конституционного законодательства в этом направлении [106]. Постановление содержало указание на то, что избирательное законодательство не должно изменяться путем внесения поправок.

 Хоть вышеуказанный случай и разрешился в пользу Российского законодательства, в плане возможности ограничивать права императивно и (или) индивидуально, но это не означает, что поиск подобных лазеек не будет осуществлен в дальнейшем. Конечно, можно рассматривать инцидент и с помощью логики или с позиции гуманизма (как, к примеру, предписывает нам ЕСПЧ в плане использования альтернативных видов наказания). Но автор данного исследования считает, что существует определенная соразмерность в праве государства ограничивать права отдельных категорий граждан. Эту категорию могут составлять граждане по единому принципу, так и по индивидуальному. В данном случае вполне обоснованно, что лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления не могут пользоваться правом голоса на выборах, но также автор понимает, что необходимо рассмотреть возможность осуществлять право выбора для категории лиц, находящихся под стражей за незначительные нарушения. В данном случае не будет противоречия, в согласии с точкой зрения А. В. Карпушкина, который говорит [83], что «принятая в 2020 г. поправка к Конституции РФ. Дающая возможность государственной власти посредством Конституционного Суда не исполнять решение вынесенные на основе международных договоров России расшатывает систему гарантий прав человека и искажает смысл ч. 4 ст. 15 Конституции РФ» [1], поскольку, как ни парадоксально, но верно и то и другое. Государству при принятии важных правовых решений следует опираться на все имеющиеся факты, обстоятельства, нормы и принимать решения на основе сложившейся индивидуальной ситуации, анализируя все имеющиеся нюансы. Невозможно усреднено и обезличено подходить к решению стратегически важных вопросов.

Обобщая сказанное, можно сказать, что на данном этапе существует ряд противоречий применения в России норм международного права и исполнения обязанностей по международным договорам. В этой связи необходимо принять определенные меры по совершенствованию механизма согласования отечественных и международных норм права. Рассмотрим отдельные инструменты, которые могут быть здесь применены.

Согласно новым правовым нормам, в России «не допускается применение правил международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации». Поправка, запрещающая исполнять международные договоры, если они противоречат Конституции РФ, не повлияет на отношения России и Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ).

Соответствующую поправку планируется ввести в статью 79 Конституции РФ [1], в новой редакции будет такое положение: "Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в Российской Федерации».

Существующая проблема соотношения Конституции РФ с нормами международного права является одной из основных проблем понимания отечественного конституционного права.

Множество исследователей-конституционалистов до сих пор спорят о приоритетах. Одни утверждают, что приоритет должна иметь Конституция страны (не важно о какой именно идет речь), а друге же указывают на то, что именно международное право должно главенствовать над государственным.

Часть 4 статьи 15 Конституции РФ [1], которая закрепляет международные договоры и нормы международного права как составную часть правовой системы государства, чаще всего становится основополагающей в доводах сторонников, поддерживающих приоритет международных договоров. Мы согласны с тем, что Конституция РФ - это основной закон государства и ее нормы непоколебимы. И именно согласно этой статье при возможных противоречиях необходимо опираться именно на международные нормы. Получается замкнутый круг, в котором не должно быть противоречий в теории, но на практике они вполне могут быть.

Если анализировать данную позицию, то необходимо понять, как нужно интерпретировать упоминающийся в статье термин «закон». Ведь есть два значения, которые можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле «закон» - это нормативный акт. Нормативный акт издается законодательным органом в особом порядке. Следовательно, если рассматривать понятие «закон» в узком смысле, то все подзаконные акты (приказы Министерства, Постановления Правительства, Указы Президента и т.д.) имеют приоритет перед международными договорами. А это уже не является верным в корне – подзаконные акты не могут обладать большей юридической силой, нежели международные законы. К тому же это будет разниться с теми же статьями Конституции РФ (ч. 3 ст. 90  [1] и ч. 3 ст. 115 Конституции РФ [1]). Поэтому в данном случае мы должны рассматривать термин «закон» в более широком смысле. То есть как нормативно-правовой акт непосредственно государства. Вот уже в таком толковании можно сказать, что международный договор имеет приоритет перед любым законом государства.

Если размышлять абстрактно, основываясь на вышеуказанных делах (в частности ЕСПЧ), то можно предположить, что каждый конкретный случай необходимо рассматривать в разрезе внутреннего законодательства страны. Здесь нет как таковых нарушений, если исходить из предположения, что мы рассматриваем личность не как гражданина мира, а как гражданина конкретной страны. Давайте вспомним, что в тех же США между штатами существуют различия в законодательстве. Но это не говорит о нарушении – это говорит о принадлежности к месту (общине, племени, государству и пр.). Несомненно, есть основополагающие нормы, применимые в мире, но также должны быть и внутригосударственные. К примеру, если существуют в различных странах различные законы, регулирующие наказание за различные преступления, то не значит, что должен быть единый закон, касающийся регулирования этих наказаний. Получается, что в каждом конкретном случае необходимо делать упор именно на внутригосударственный уклад.

Естественно, мы не забываем про иерархию, которую занимает Конституция РФ в международном правовом поле. Это никак не противоречит нашему убеждению о том, что каждое исключительное дело необходимо рассматривать в частности. Если речь идет о противоречиях между нормами Конституции РФ и международных договоров (особенно в делах ЕСПЧ), то здесь необходимо применять древнейшее положение права «Ei incumbit probatio, qui dicit, non qui negat» (Бремя доказательства лежит на том, кто утверждает, а не на том, кто отрицает). По сути, Конституция РФ отвечает всем нормам права в общем, а конкретика уже должна исходить от частных случаев. 

Таким образом, второй момент, который должен быть закреплен конституционно – это индивидуальный подход к рассмотрению дел, где фабула дела вступает в противоречие между законами Российской Федерации и международными договорами. Эту норму необходимо прописать на законодательном уровне, а также дать понятие основного закона (Конституции РФ), действующего внутри страны.

Естественно, все поправки в Конституцию РФ должны приниматься общенародным референдумом по каждой изменяемой (дополняемой или вводимой) статье. Новые поправки в Конституцию РФ были внесены 01.07.2020 года в ходе общероссийского голосования, в том числе в статью 79 Конституции РФ [1].

Таким образом, непосредственное действие в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ  [1] рассматривается как прямое действие общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ в силу их признания составной частью российской правовой системы и провозглашения их приоритета в случае наличия коллизии. Это в свою очередь является правовой основой для применения норм международного права правоприменительными органами России в пределах их компетенции.

Делая общий вывод по главе, можно заключить, что на сегодняшний день перед каждым государством стоит выбор: участвовать в международной жизни или нет. И если принимать участие, то в каком объеме. В любом случае, при международном взаимодействии, так или иначе возникает вопрос, о заключении международных договоров и об исполнении в их в рамках своих обязательств. При возникновении ситуации, когда страна выражает желание ратифицировать или принять нормы конкретного международного договора, придется столкнуться с самоисполнимыми и такие нормы, которые могут быть автоматически внедрены в государственную правовую систему без сопутствующего внедрения дополнительных нормативно-правовых актов. Вторые же, напротив, не могут быть имплементированы без добавочных усилий по принятию законодательных документов. В целом, имплементация состоит в том, чтобы включить нормы международного права в национальную правовую систему для реализации внутри страны. Государства имеют суверенно право самостоятельно принимать решения по поводу того, каким именно образом приводить законодательство в соответствие с положениями заключенных ими международных договоров.

Важнейшей проблемой нашей страны при реализации собственных международных обязательств является проблема соотношения Конституции РФ с международными договорами. В связи с глобализацией и мировой интеграцией многие процессы происходят при участии огромного числа других государств, и это диктует определенные условия поведения на мировой арене. С учетом того, что в Российской Федерации в качестве преобладающих выступают нормы международного права, а не Конституции, это порождает множество правовых коллизий и механистических перенесений на отечественную юридическую ниву многих зарубежных норм. Это нередко оказывает негативное воздействие на всю правовую систему и все общегосударственные ценности. Поэтому очень важно при возникновении спорных ситуаций крайне внимательно их рассматривать и изучать с целью избегания утраты национальной идентичности и суверенитета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, подводя итоги проделанной работе, может заключить, что международное право представляет собой сложную отрасль, которая позволяет государствам поддерживать мировой правопорядок. Ему отводится серьезная роль в регулировании правовых отношений между странами, а потому международное право напрямую влияет на уровень развития общественных отношений. Источниками международного права преимущественно выступают обычаи и международные договоры. Если правовые обычаи выступают наиболее древней формой права, то международные договоры - относительно новое явление, стремительно развивающееся в рамках глобализации.

Международные договоры, являясь источниками международного права, вырабатываются в результате международного правотворчества. То есть, по своей сути они выступают волеизъявлением заинтересованных в сотрудничестве государств. Посредством данных правовых актов осуществляется регулирование межгосударственных отношений путем установления прав и обязанностей участников-государств. Само по себе международное право не способно регулировать внутригосударственные отношения, равно как и наоборот, нормы национального права не пригодны для регламентирования межгосударственных взаимоотношений, но в комплексе они позволяют отрегулировать общественные отношения. При этом, нормы международного права, в частности международные договоры как его источники, при определенных условиях могут быть регулятором внутринационального права, и это происходит в том случае, если данные нормы ратифицированы и нужным способом включены в правовую систему страны, которая их внедряет. Иными словами, они должны приобрести официально-юридическую форму суверенного, независимого, единоличного волеизъявления государства. Только при таком подходе нормы международного права могут быть применены в качестве регулятора внутригосударственных отношений.

Международный договор, будучи разновидностью нормативного договора, обладает всеми признаками последнего: содержит нормы права, выражает согласие сторон по всем аспектам соглашения, субъекты договора равны. Стороной договора может быть любой субъект международного права (государство, международные межправительственные организации, государствоподобные образования, неправительственные организации и др.). Это означает, что при заключении и выполнении международных договоров реализуется принцип равенства субъектов международного права, прежде всего – государств. По отношению к иным источникам права международный договор обладает рядом особенностей, которые можно выразить в преимуществах и недостатках по отношению к иным источникам международного права. Так, в отличие от общих принципов права и международно-правовых обычаев, договорная форма позволяет более конкретно и однозначно сформулировать правовые нормы – взаимные обязательства субъектов международного права. В числе возможных недостатков международных договоров можно назвать сложность процедуры его заключения и имплементации в национальное законодательство.

Международный договор является сложной юридической конструкцией, содержащей в себе множество элементов. Причем, каждый из них может быть рассмотреть как самостоятельная часть. В целом вся структура договора построена таким образом, чтобы отдельные элементы в совокупности составляли единое целое и способствовали четкому и конкретному выполнению условий договорных отношений. Поэтому можно говорить о том, что данный нормативный акт представляет собой совокупность элементов, устойчивый характер которых выражается в структуре договора и способствует развитию международных отношений.

Порядок заключения вступления договоров в силу отражается в Венской конвенции. Основные этапы: полномочия, последующее подтверждение акта, совершенного без уполномочия, принятие текста, установление аутентичности текста, способы выражения согласия на обязательность договора, согласие на обязательность договора, вступление в силу.

Любое государство, принимающее участие в международной политической, социальной и экономической жизни, сталкивается с необходимостью участия в международных договорах, и от объема обязанностей от участия в них зависит мера вовлеченности в события/процессы/явления. Потому крайне важно, чтобы страны строили свою правовую систему с опорой на взаимодействие с нормами международного права, так как без этого невозможно себе представить плодотворное сотрудничество между различными государствами. Подобная тенденция сейчас стала очень востребованной, и в связи с этим частой практикой стало принятие международных договоров, которые содержат в себе самоисполнимые нормы. К самоисполнимым нормам международных договоров относят нормы, которые не требуют дополнительных законодательных актов по их внедрению или конкретизации при инкорпорации в систему национального права. Для их реализации всеми субъектами внутригосударственного права не требуется никакого дополнительного приспособления и потому их можно применять напрямую. Однако есть и несамоисполнимые международные нормы, которые подразумевают помощь национального права в их реализации.

Еще одной трудной задачей для нашей страны является соотношение Конституции РФ с международными договорами, и это противопоставление нередко приводит к правовым коллизиям. В целях их дальнейшего избежание и сохранения независимости следует тщательно их анализировать и принимать решения с учетом всей совокупности внешних и внутренних факторов. Только в таком случае возможно вынесение справедливых оценок.